II SA/Bk 51/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. na rzecz skarżącego T. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] zmienił decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] lutego 2001 r., w części dotyczącej wysokości przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i przyznał mu równoważnik pieniężny od dnia [...] lutego 2008 r. w wysokości 10,39 zł/dzień, tj. według stawki przysługującej strażakowi posiadającemu członków rodziny zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom PSP równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67). Za dzień powstania uprawnień do pobierania równoważnika w wyższej stawce organ I instancji uznał dzień [...] lutego 2008 r., w którym skarżący powiadomił organ o zmianie sytuacji mieszkaniowej poprzez złożenie "oświadczenia mieszkaniowego", opierając się na art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej według stanu prawnego na dzień złożenia oświadczenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. L. wskazując, że wyższa stawka równoważnika za brak lokalu mieszkalnego powinna przysługiwać od dnia [...] stycznia 2007 r., tj. od dnia w którym zamieszkała z nim jego córka. Na potwierdzenie tego faktu przywołał dostarczone organowi I instancji "oświadczenie mieszkaniowe" z [...] stycznia 2007 r. Natomiast na otrzymanie od [...] lipca 2007 r. uprawnienia do wyższej stawki równoważnika miało wpływ zawarcie przez niego związku małżeńskiego i zamieszkanie wraz z żoną, o czym poinformował organ I instancji poprzez dostarczenie skróconego odpisu aktu małżeństwa. W dniu 9 listopada 2009 r. skarżący dostarczył organowi odwoławczemu pismo, w którym zmienił żądanie określone w odwołaniu od decyzji nr [...], poprzez żądanie przyznania wyższej stawki równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia zawarcia związku małżeńskiego, tj. od [...] lipca 2007 r., a nie jak dotychczas wnosił od dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż wpływ na ustalenie uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma dzień, w którym strażak poinformował organ o zmianie sytuacji mieszkaniowej powstającej w związku z przedmiotowym oświadczeniem, czyli dzień złożenia przez niego oświadczenia mieszkaniowego, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w dniu [...] lutego 2008 r. Z powyższą decyzja nie zgodził się T. L. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucił organowi naruszenie art. 78 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ponieważ, jego zdaniem, dniem powstania uprawnienia do wyższej wysokości świadczenie mieszkaniowego był dzień zawarcia związku małżeńskiego, a nie dzień złożenia przez niego wniosku (oświadczenia mieszkaniowego) o ustalenie uprawnień. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Zaskarżoną decyzją [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w B. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, który zmienił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowił art. 155 kpa. Stosownie do treści tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika zatem z cytowanej regulacji środek prawny określony w art. 155 kpa może mieć zastosowanie, jeżeli zostaną spełnione kumulatywnie przesłanki dopuszczające wszczęcie tego postępowania. Podstawowym warunkiem dopuszczalności skorzystania z tej instytucji jest zgoda strony, która nabyła prawo, przeto granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa wyznacza treść wyrażonej zgody. Skoro więc T. L. wniósł o zmianę decyzji w ten sposób, aby wyższą stawkę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego przyznać mu od dnia zwarcia związku małżeńskiego, tj. od [...] lipca 2007 r., to tylko w takim kierunku zmiana wcześniejszej decyzji ostatecznej była możliwa. Podejmując w tej sytuacji decyzję na podstawie art. 155 kpa, organ orzekający nie był władny rozstrzygnąć inaczej, tj. przyznać uprawnienia do wyższej wysokości równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] lutego 2008 r., tj. od daty złożenia przez skarżącego wniosku (oświadczenia mieszkaniowego). Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 155 kpa daje organowi podstawę jedynie do pozytywnej decyzji dla strony, zgodnie z jej żądaniem (zob. wyroki: wsa w Warszawie z 13.08. 2008 r. I SA/ Wa 461/08 LEX nr 563140, NSA z dnia 10 stycznia 1984 r. SA/Ka 660/83 OSPiKA 1986/7-8 poz. 134). Ponadto trzeba wskazać, że stanowisko organu, zgodnie z którym momentem decydującym dla powstania uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wyższej wysokości jest dzień złożenia przez zainteresowanego w tym zakresie wniosku (oświadczenia) - nie zasługuje na aprobatę. Rację ma bowiem skarżący, iż przedmiotowe uprawnienie powstało z mocy prawa z chwilą wystąpienia zdarzenia go warunkującego, w tym przypadku w dniu zawarcia przez skarżącego związku małżeńskiego. W myśl art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Z kolei według art. 78 ust. 3 tej ustawy równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Ponadto według art. 79 ust. 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego. Uprawnienie do równoważnika za remont ustala się na dzień 1 stycznia każdego roku. Strażak jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. W świetle powołanych przepisów, zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, że równoważnik bądź podwyższony równoważnik przysługuje strażakowi od dnia powstania uprawnienia, a nie tak jak wywodzi organ, od daty złożenia wniosku przez zainteresowanego. Gdyby zamiarem prawodawcy było ustanowienie tego prawa od daty złożenia wniosku, to dałby temu wyraz inaczej konstruując przepis art. 78 ust. 3 powołanej ustawy. Jedną podstawowych reguł wykładni jest domniemanie racjonalności prawodawcy. Skoro więc w powołanym przepisie ustawodawca stanowi, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania, to nieuprawniony jest pogląd wypaczający sens literalny powołanej normy. Wskazać należy, że w systemie prawa można znaleźć przykłady regulacji prawnej, w której prawodawca stanowi, że określone świadczenie bądź uprawnienie przysługuje od daty złożenia wniosku. Wówczas jednak prawodawca stanowi o tym wprost ( por. np. art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Poglądowi, iż równoważnik przysługuje strażakowi od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania nie przeczą postanowienia art. 79 ust. 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej . Art. 79 ust. 2 i 3 tej ustawy mają charakter porządkowy i dyscyplinujący bowiem obligują uprawnionego do bieżącego informowania pracodawcy o zmianie stanu faktycznego, który ma wpływ na przyznanie równoważnika. Powyższe uchybienia stanowiły przyczynę, dla której zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien ponownie dokonać analizy zaistnienia przesłanek zmiany decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 kpa mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Sądu. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.