II SA/Bk 510/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 października 2007 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Sygn. II SA/Bk 510/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w sprawie przyznania J.M. pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 140 zł na zakup żywności, środków czystości, energię, gaz, leki, odzież, wodę i ścieki. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. J.M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z prośbą o przyznanie zasiłku celowego. W trakcie przeprowadzonego w dniu [...] marca 2007 r. wywiadu środowiskowego skonkretyzował swoje potrzeby i wskazał, że oczekuje pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, opłacenie energii elektrycznej, dostawy gazu i zakup odzieży i leków. Następnie w dniu [...] marca 2007 r. wnioskodawca rozszerzył swoje oczekiwania o przyznanie mu pomocy na opłaty za wodę i ścieki. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż wnioskodawca jest osobą bezrobotną, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe a jego dochody w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek celowy wyniosły 253,10 zł a w miesiącu marcu 2007 r. - 267,40 zł. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. dyrektor MOPS przyznał J.M zasiłek celowy w wysokości 140 zł na żywność, środki czystości, energię elektryczną, gaz, leki, odzież, wodę i ścieki. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił podstawy prawne oraz zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej podkreślając, że niewielka ilość środków przyznawanych na ten cel nie pozwala na uwzględnienie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Jednocześnie wskazano kwotowo ilość środków przekazanych w 2007 r. do dyspozycji MOPS z przeznaczeniem na pomoc społeczną (kwoty roczne i miesięczne), podano ilość złożonych wniosków i dotychczasowy sposób rozdysponowania pieniędzy. W odwołaniu od tej decyzji J.M wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie ustawy o pomocy społecznej i rażącą dyskryminację jego osoby. Zdaniem skarżącego decyzja nie rozstrzyga w całości złożonego wniosku. Wysokość zaś przyznanego zasiłku okresowego i celowego nie zaspokoją podstawowych jego potrzeb bytowych. Wydana decyzja jest samowolą administracyjną i dowolnością organu. W szczególności nie zawiera kryterium, którymi organ kieruje się w przyznawaniu zasiłków oraz sposobu rozdysponowania posiadanych środków, ponadto narusza przepisy kpa, ponieważ brak w niej uzasadnienia. Końcowo podniósł, iż obowiązkiem organu jest bezwzględne zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wypłata zaś przyznanej pomocy winna nastąpić niezwłocznie a nie z dużym opóźnieniem, wypłata zasiłku musi być zatem wykonana w miesiącu, w którym został złożony wniosek. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] maja 2007 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wspieranie, o którym mowa wyżej może jednak być realizowane w granicach możliwości organów pomocy społecznej a możliwości te określają uchwalane corocznie budżety gmin. W konkretnej sprawie Rada Miasta Z. w budżecie na 2007 rok przeznaczyła na zasiłki celowe kwotę 280.000 zł a burmistrz miasta w piśmie z dnia [...]stycznia 2007 r. podzielił tę kwotę na poszczególne miesiące, uwzględniając w tym podziale zwiększone kwoty na okresy świąteczne. I tak przy średnich miesięcznych kwotach oscylujących w pobliżu kwoty 20.000 zł, na miesiąc kwiecień 2007 r. ustalił kwotę 33.000 zł a na miesiąc grudzień kwotę 45.000 zł. Dysponując tak niewielkimi kwotami przy ogromnej liczbie potrzebujących, o czym świadczy chociażby numer skarżonej decyzji – [...] pochodzącej dopiero z początku czwartego miesiąca roku - organ pomocy społecznej nie mógł w pełni zaspokoić wszystkich zgłaszanych potrzeb. Wedle pisma burmistrza na miesiące styczeń, luty, marzec i kwiecień 2007 roku przeznaczona została kwota 103.000 zł, gdyby kwotę tę podzielić na [...] świadczeniobiorców, to na jednego przypadałoby średnio około 105 zł. Z uzasadnienia decyzji I instancji wynika zaś, ze średni zasiłek przyznawany w miesiącu marcu wyniósł niespełna 91 zł. Skarżący otrzymał zasiłek celowy w wysokości 140 zł. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby dyrektor MOPS naruszył którykolwiek z wymienionych w odwołaniu przepisów Konstytucji RP, ustawy o pomocy społecznej czy też kodeksu postępowania administracyjnego. Przeciwnie uznano, iż dyrektor MOPS przyznając świadczenia kierował się z jednej strony sytuacją materialną wnioskodawcy i celem, na który zasiłek jest przyznawany a z drugiej strony liczbą osób ubiegających się o pomoc i możliwościami finansowymi. Taki sposób postępowania jest właściwy i są to kryteria przyznawania pomocy, których wskazania domaga się skarżący w swoim odwołaniu. Nadto podniesiono, iż celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, ale jedynie wspieranie tych osób i rodzin w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokajania tych potrzeb. Stąd też sformułowania zawarte w odwołaniu takie jak: samowola administracyjna, dowolność organu czy też zarzuty dyskryminacji, niehumanitarnego traktowania nie poparte żadnymi konkretnymi dowodami nie zasługują na uwzględnienie. Końcowo organ wyjaśnił, iż zarzut niepełnego rozpatrzenia wniosku jest całkowicie chybiony. W trakcie wywiadu środowiskowego skarżący zgłosił oczekiwanie pomocy w formie zasiłku celowego na żywność, środki czystości, leki, energię elektryczną, gaz i odzież a w kilka dni potem uzupełnił swoje żądanie o pomoc na opłacenie rachunków za wodę i ścieki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. przyznany został zasiłek celowy na wszystkie zgłoszone żądania. Skarżący został również poinformowany o prawie wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez dyrektora MOPS. J.M. z możliwości takiej skorzystał w dniu [...] marca 2007 r. Po zapoznaniu się z aktami sprawy zgłosił w podpisanym przez siebie protokole uwagę, że brak jest kwotowego określenia przez pracownika socjalnego zakresu pomocy w sprawie zasiłku celowego, co jego zdaniem narusza prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Powyższa uwaga zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje jednakże na uwzględnienie, gdyż dopiero zebrany w sprawie materiał dowodowy jest podstawą do podjęcia przez uprawniony do tego organ stosownej decyzji, a mianowicie ustalenia kwotowej wysokości zasiłku celowego. Sam materiał dowodowy nie może natomiast zawierać danych, co do kwotowych form pomocy, może co najwyższej zawierać propozycje takiej pomocy pochodzące od pracowników zbierających materiał dowodowy i przygotowujących projekty decyzji. Decyzja należy jednakże zawsze do uprawnionego do tego organu, w tym przypadku do dyrektora MOPS. Stąd zarzut nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu jest nieuzasadniony. Podobnie za nie trafny uznano zarzut spóźnionej wypłaty przyznanego świadczenia. Wypłata następuje bowiem dopiero wtedy, gdy decyzja o przyznaniu pomocy stanie się decyzją ostateczną. Ta zaś otrzymuje taki przymiot po upływie terminu do wniesienia odwołania a w przypadku jego wniesienia - po jego rozpatrzeniu przez organ odwoławczy i wydaniu decyzji przez ten organ. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J.M wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 106 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz kpa. Skarżący wskazał, iż kwestionowana decyzja jest samowolą administracyjną i dowolnością organu, rażąco narusza ustawę o pomocy społecznej oraz dopuszcza się dyskryminacji i niehumanitarnego traktowania jak i narusza słuszny interes strony. Na poparcie powyższych zarzutów powołał się na art. 6 - 11 kpa oraz 2, 7, 8, 32, 37, 50 i 51 ust. 1 Konstytucji RP. Wysokości zaś przyznanego zasiłku celowego - 140 zł, jak i zasiłku okresowego – 135 zł nie zaspokajają podstawowych (niezbędnych) potrzeb życiowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W szczególności kwota zasiłku celowego uniemożliwia realizację podstawowych potrzeb, takich jak zakup obuwia czy żywności oraz opłacenie energii elektrycznej. W jego odczuciu obligatoryjnym obowiązkiem organu pomocy społecznej jest zapewnienie niezbędnego obuwia osobie jego pozbawionej, a zatem przyznanie tylko częściowej pomocy jest rażąco sprzeczne z ustawą o pomocy społecznej. Nadto kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia "jak i dlaczego organ przyznał zasiłek celowy sprzecznie z art. 39 ustawy, ponieważ nie zaspokaja podstawowych potrzeb bytowych". Skarżący podniósł również brak wskazania kryteriów, którymi kierował się organ w przyznawaniu zasiłku, a także sposobów rozdysponowania posiadanych środków. Podniósł, iż wypłata zasiłku powinna następować w miesiącu złożenia wniosku, w przeciwnym razie przyznana pomoc staje się bezcelowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w .nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jej wydawania. Przede wszystkim wskazać należy, że zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zaś tryb rozpatrywania tych spraw - Kodeks postępowania administracyjnego z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według zaś art. 3 - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie zaś z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Powołany przepis stwarza możliwość przyznania zasiłku celowego, a zatem jest to świadczenie fakultatywne, tj. uzależnione wyłącznie od uznania administracyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w ugruntowanej już linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym np. w wyroku NSA z dnia 5 marca 1998 r. sygn. akt I SA 984/97, Lex nr 45812, w którym podkreślono, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać to świadczenie. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej (vide: NSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1472/0, Lex nr 44079). W konsekwencji, jeśli organ I instancji, oceniając sytuację materialną, rodzinną i potrzeby skarżącego z jednej strony, zaś z drugiej własne możliwości, uzna, iż przy posiadanych zasobach majątkowych rodziny skarżącego nie jest celowe kierowanie tam środków finansowych, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Także wynikający z treści art. 7 kpa obowiązek załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela nie powinien być odczytywany jako bezwzględny nakaz, skoro należy badać czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala, zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż mając na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, MOPS w Z. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości i zakresie odpowiadającym granicom uznania administracyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący i przekonujący organ uzasadnił swoje stanowisko, łącznie z podaniem rozdziału kwot, jakimi dysponuje na tego rodzaju pomoc. Łączna kwota wydatków budżetowych Miasta Z. na rok 2007 r. przeznaczonych do rozdysponowania na zasiłki celowe wynosiła 280.000 zł. Środki finansowe przeznaczone na świadczenia z zakresu pomocy społecznej były grupowane zgodnie z harmonogramem rozdziału na poszczególne miesiące. Stosownie do pisma burmistrza z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] na miesiące styczeń, luty, marzec i kwiecień 2007 roku przeznaczona została kwota 103.000 zł (k. [...] akt administracyjnych). Jak trafnie zauważa organ odwoławczy dzieląc powyższą kwotę na [...] świadczeniobiorców (tyle osób otrzymało omawiane świadczenie do [...] kwietnia 2007 r.) na jednego przypadałaby średnio kwota około 105 zł, średni zaś zasiłek jak wskazał organ I instancji przyznany w miesiącu marcu wyniósł niespełna 91 zł. W kontekście przytoczonych wyżej danych liczbowych zarzut dyskryminacji skarżącego należy uznać za całkowicie nieuzasadniony. Suma, jaką przyznano J.M zaskarżoną decyzję – 140 zł nie odbiega od przeciętnych kwot zasiłków celowych, przeciwnie z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący otrzymał zasiłek prawie dwukrotnie wyższy od średniego przyznawanego w tym okresie. W tym miejscu wskazać należy, iż z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Z woli art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, którego dochód od lat jest symboliczny i nie zmienia tej sytuacji licząc na pełne pokrywanie jego potrzeb przez MOPS. Podkreślenia wymaga, iż J.M jest osobą w pełni sił fizycznych, nie ma więc żadnych przeszkód, by przynajmniej część środków żywnościowych wypracował z gospodarstwa rolnego. Nie budzi zatem wątpliwości stanowisko Kolegium, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji MOPS w Z., przeznaczane także dla pomocy społecznej innym osobom. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż zaskarżona decyzja nie zawiera sposobu rozdysponowania środków i kryteriów przyznawania zasiłków, albowiem powyższa informacja zawarta jest w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na stronie 2. Odnośnie naruszenia art. 106 ust. 3 ustawy zauważyć należy, iż przepis ten zawiera regułę, iż świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego. Należy jednak pamiętać, że komentowany przepis odnosi się do świadczeń okresowych. Nie ma więc w szczególności zastosowania do zasiłku celowego, który ze swej istoty nie jest świadczeniem okresowym (vide: wyrok SA z dnia 13 marca 1998r. sygn. akt I SA 1853/97, Lex nr 45800). Reasumując stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń zarówno, co do stanu faktycznego jak i jego oceny. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego należycie określono sytuację materialną i rodzinną oraz potrzeby skarżącego, przedstawiona zaś analiza własnych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie budzi wątpliwości. Podobnie odnosząc się do argumentacji rozstrzygnięć zarówno, co do zakresu jak i powodów przyznania zasiłku celowego uznać należy, iż jest ona zgodna z obowiązującym prawem, specyfiką świadczeń z opieki społecznej i ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją oddalenia skargi jest brak możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 34,20 zł. Co prawda koszty przejazdów strony do sądu zaliczone zostały do niezbędnych kosztów postępowania – art. 205 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd – przepis art. 200 §1 w/w ustawy.