II SA/Bk 510/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi K. R. na uchwałę Rady Powiatu S. w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w S. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę , Skarżący K. R., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w S.. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej zmiany organizacji Starostwa w zakresie wydziałów wchodzących w jego skład, polegająca na połączeniu Wydziału Edukacji, Spraw Społecznych i Ochrony Zdrowia oraz Wydziału Rozwoju Gospodarczego i Promocji Powiatu w jeden wydział Oświaty, Spraw Społecznych i Rozwoju Gospodarczego, narusza jego interes prawny i uprawnienia jako Naczelnika Wydziału Edukacji Spraw Społecznych i Ochrony Zdrowia Starostwa Powiatowego w S. Wskazał, że zmiana organizacji Starostwa w zakresie wydziałów ma wyłącznie na celu pozbawienie go stanowiska. Dodał, że Starosta składając wypowiedzenia dotychczasowym naczelnikom wydziałów powoływał się na likwidację wydziałów, a nie na ich połączenie. Zaznaczył, że mając na względzie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), zwanej też dalej: "u.s.p.", brak jest przesłanek do połączenia ww. wydziałów. Końcowo podniósł, że zaskarżona uchwała narusza art. 35 ust. 2 u.s.p. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, że ustawa o samorządzie powiatowym nie zawiera żadnych przepisów określających strukturę starostwa oraz zasad jego funkcjonowania. Sprawy te określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę powiatu na wniosek zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U.z 2015 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Niespornie zaskarżona uchwała w przedmiocie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w S. stanowi uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została także przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem takowe wezwanie do właściwego organu (Rada Powiatu S.) skarżący złożył w dniu [...] maja 2015 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Także termin do złożenia skargi w trybie przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. został zachowany. W kwestii terminu wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Ze względu na fakt, że art. 87 ust. 1 u.s.p. ma identyczną treść jak przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (z tą tylko różnicą, że odnosi się do organu samorządu powiatowego) zasadnym jest odwołanie się w powyższym zakresie (w przedmiocie terminu do wniesienia skargi) do treści tej uchwały. Skarżący wniósł skargę w dniu 27 czerwca 2015 r. zachowując termin przewidziany prawem. W następstwie pozytywnego ustalenia formalnych wymogów wniesienia przedmiotowej skargi sąd miał w dalszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego, przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Kwestionowanie uchwały organu powiatu w omawianym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepublikowany)". O ile więc bezspornym w niniejszej sprawie jest spełnienie przesłanki ograniczającej możliwość wniesienia skargi "do uchwał podjętych przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej", głębszego rozważenia wymaga legitymacja do złożenia skargi w kontekście spełniania kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, przy czym ów związek polega na tym, że uchwała ta narusza właśnie jego interes prawny lub uprawnienia, albo jako indywidualnego podmiotu. Należy też mieć na względzie, że występujący tutaj jako warunek sine qua non - interes prawny z zakresu administracji publicznej, nie może być utożsamiany z interesem faktycznym, ponieważ wypływa on z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej (por. m.in. uchwały TK z dnia 23 czerwca 1993 r., W 3/92 i z dnia 24 września 1997 r., które w szerokim uzasadnieniu prowadzą w efekcie do tego wniosku). Warto wziąć pod uwagę i ten aspekt sprawy, że jakkolwiek nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej, to w przypadku zaskarżenia takiej uchwały decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej" (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, opubl. LEX nr 80 699, wyrok. WSA w Bydgoszczy z dnia 05 listopada 2007 r. – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Analiza zarzutów podniesionych przez skarżących w sposób jednoznaczny potwierdza, że ich celem jest podważenie legalności zaskarżonej uchwały rady powiatu w sprawie uchwalenia regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego. O ile więc co do zasady, jak już wyżej wspomniano, nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej, to w przypadku zaskarżenia takiej uchwały decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego. W tym kontekście stwierdzenie w skardze, że "zmiana organizacji Starostwa w zakresie wydziałów wchodzących w jego skład, polegająca na połączeniu Wydziału Edukacji, Spraw Społecznych i Ochrony Zdrowia oraz Wydziału Rozwoju Gospodarczego i Promocji Powiatu w jeden wydział Oświaty, Spraw Społecznych i Rozwoju Gospodarczego jest pozbawiona merytorycznych podstaw i jest wynikiem wyłącznie chęci pozbawienia Naczelnika Wydziału Edukacji, Spraw Społecznych i Ochrony Zdrowia stanowiska i powołanie w jego miejsce innej osoby" bez jednoczesnego wskazania konkretnego przepisu prawnego, który kształtując sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę, został bezpośrednio naruszony uchwaleniem zaskarżonej uchwały oznacza, zdaniem Sądu, że skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Nie stanowi bowiem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poczucie skarżącego, że zmiana organizacji starostwa w zakresie wydziałów wchodzących w jego skład ma na celu powołanie na jego miejsce innej osoby. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Mając na uwadze przedstawiony sposób rozumienia interesu prawnego, który, jak wyjaśniono, w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. powinien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego, stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała nie wywiera żadnych materialnoprawnych skutków w zakresie praw i obowiązków skarżącego. Zaskarżona uchwała nie reguluje nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego, oraz jego sytuacji prawnej. Skarżący nie posiada zatem legitymacji procesowej do zaskarżania przedmiotowej uchwały. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, to sąd skargę odrzuca. Mając na uwadze powyższe na mocy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.