II SA/Bk 511/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2004 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych i obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej I.W. kwotę 755 (słownie siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. wszczął w styczniu 2004 r. na wniosek S.B. – właściciela nieruchomości przy ul. W. [...]w B., postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku usytuowanym na posesji przy ul. W. [...], tuż przy granicy z działką S.B. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. z powołaniem się na art. 50 ust. 1 pkt. 3 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane w opisanym wyżej budynku i nałożył na inwestorkę – skarżącą, obowiązek przedłożenia w ciągu 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót z ekspertyzą techniczną z uwzględnieniem odległości budynku w jego narożach od granicy z działką S.B. Organ stwierdził, że skarżąca wyszła poza zakres dokonanego [...] grudnia 2003 r. zgłoszenia robót remontowych w budynku a dokumentacja, którą ma przedłożyć, pozwoli ustalić czy okap dachu nie narusza działki sąsiedniej. Postanowienie stało się ostateczne (inwestorka cofnęła zażalenie) a po przedłożeniu dokumentacji, organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane zobowiązał skarżącą do doprowadzenia w terminie 30 czerwca 2004 r. wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: - wykonanie zmian i przeróbek połaci dachowej od strony działki S.B. tj.: a. zdemontowanie rynien i skrócenie okapu do poprzedniego stanu, b. wykonanie urządzeń do odprowadzenia wód opałowych z dachu i odprowadzenie tych wód na własny teren inwestora, c. rozbiórkę lukarn i okna dachowego. - sporządzenie i przedłożenie projektu robót budowlanych przewidzianych do wykonania w budynku z uzgodnieniami, opiniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczegółowymi. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że inwestorka w ramach zgłoszonego remontu pokrycia dachowego dokonała przebudowy dachu swego budynku, przy czym przebudowa dachu od strony działki S.B. naruszyła przepisy prawa budowlanego i warunki techniczne przez to, że: - przedłużono krokwie i wykonano okap oraz zamontowano rynny bez prawa dysponowania terenem na cele budowlane, określonego art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, - wykonano nowe lukarny (większe i w innym miejscu) oraz okna dachowe w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki, co jest niezgodne z ustaleniami § 12 ust. 4 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ponadto organ stwierdził, że roboty remontowe wewnątrz budynku są niezgodne z wcześniejszym zgłoszeniem. Wszystkie w/w roboty można doprowadzić do stanu zgodności z prawem i stąd nałożone na inwestorkę obowiązki. Poza nakazem rozbiórki elementów wykonanych niezgodnie z przepisami, za celowe organ uznał nakazanie wykonania urządzeń do odprowadzania wód opadowych z dachu na własny teren inwestora stosownie do treści § 126 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości ewentualnie o uchylenie w części dotyczącej obowiązku skrócenia okapu oraz rozbiórki lukarnu i okna dachowego. Zdaniem odwołującej się nakaz demontażu rynien stanowiących element systemu odprowadzania wód opadowych połączony z wykonaniem urządzeń odprowadzających wodę jest sprzeczny ze sobą. Nadto organ winien był sprecyzować w jaki sposób inwestor ma wykonać te urządzenia. Podkreślono, iż nie było podstaw prawnych do nałożenia obowiązku wykonania urządzeń odprowadzających wodę w sytuacji gdy od kilkudziesięciu lat spływała ona na teren sąsiedni. Obowiązek skrócenia okapu oparty jest na błędnym ustaleniu, że nastąpiło przedłużenie krokwi. Organ nie wskazuje o jaką długości przedłużony został okap, ani o jaką długość inwestor ma skrócić okap. Inwestorka zaprzeczyła przedłużeniu krokwi czego dowodem jest to, iż pozostały stare nie podlegające wymianie a nowe w miejsce zużytych mają identyczną długość co stare. Lukarny pozostały w tym samym miejscu co wykonane przed wojną. Obecnie stosowane technologie i rozwiązania techniczne (konieczność ocieplania ścian lukarni) zapewniły taki a nie inny wygląd. Rzekome okno dachowe jest wyłazem dachowym umożliwiającym wejście na dach i istniało wcześniej w tym samym miejscu. Do odwołania dołączono fotografię wykazujące stan i wygląd budynku przed remontem i po, na dowód, iż naruszenie przestrzeni powietrznej nad gruntem sąsiada było wcześniej większe niż obecnie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził w postępowaniu odwoławczym z udziałem stron dodatkowe oględziny, po czym decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej rozbiórki lukarnu i okna dachowego i na nowo rozstrzygnął w tym zakresie sprawę umarzając postępowanie administracyjne w części dotyczącej rozbiórki okna dachowego o wymiarach 0,45 x 0,37 m oraz nakazał wykonanie w istniejących lukarnach od strony działki S.B. okien o wymiarach 0,84 x 1,03 tj. takich jakie istniały przed wykonaniem robót budowlanych. W pozostałej części organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną a w uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył następującą argumentację: Na przedmiotowej działce znajduje się budynek murowany po dawnym Urzędzie Gminy w B. z 1929 r. Z zebranej przez organ I instancji dokumentacji wynika, iż Pani I.W. dokonała w dniu [...].12.2003 r. zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w H., zamiaru wykonania robót budowlanych tj. wymiany pokrycia dachu, wymiany łacenia i zamontowania folii zabezpieczającej. Ponadto w zgłoszeniu z dnia [...].05.2003 r. i z dnia [...].05.2003 r. – zdeklarowała zamiar wykonania zmiany wystroju wnętrza, wymiany posadzek i instalacji elektrycznej. Z przeprowadzonych oględzin wynika, iż inwestorka wykonała roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachowego z blachy na blachówkę, wymianie rynien dachowych (likwidacja istniejących koszy zbierających wody opadowe z rynny), wymianie włazu dachowego, wstawieniu dwóch okien dachowych o wym. 0,50 x 0,80 m od strony działki Pani J.O. Oprócz tego wstawiono między istniejące krokwie nowe dodatkowe – w ilości 16 par, w miejsce istniejących starych lukarn wykonano nowe od strony działki Pana S.B., nie zmieniając ich usytuowania, natomiast powiększając otwory okienne. Poziom otworu okiennego w lukarnach jest identyczny jak w oknach szczytowych poddasza (dotyczy to poziomu górnego i dolnego okna), stąd należy stwierdzić, iż otwory okienne w lukarnach pozostały w niezmienionej odległości od krawędzi ściany. Deska doczołowa pasa podrynnowego jest zamontowana na przedłużonych krokwiach w odległości ok. 12 cm od gzymsu ściany po granicy działki Pana S.B. Dodatkowo zamontowano nową rynnę o szerokości 14 cm do pasa podrynnowego. Pierwotnie rynna zamontowana była na połaci dachu, a jedyną częścią wystającą poza gzyms ściany był kosz zbierający wody opadowe z rurą spustową. Z powyższego wynika, iż inwestorka samowolnie bez uzyskania wymaganego, przepisami prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2), pozwolenia na budowę wykonała następujące roboty budowlane polegające na wstawieniu dodatkowych par krokwi (16 szt.) w konstrukcję dachu, wykonania remontu lukarn od strony działki Pana S.B., powiększając otwory okienne z wymiarów 0,84 x 1,03 m na wym. 1,17 x 1,20 m. Ponadto bez stosownego zgłoszenia wykonano nowe okapy poprzez przedłużenie krokwi dachowych, wybicie otworów w gzymsie budynku i montując deskę doczołową pasa podrynnowego. Samowolnie wykonane przez inwestorkę w/w roboty budowlane obligowały organ nadzoru budowlanego do zastosowania w przedmiotowej sprawie procedury wynikającej z przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stąd też słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. po wstrzymaniu robót budowlanych wydał decyzję, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nakładając obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie zmian i przeróbek połaci dachowej od strony działki skarżącego polegających na zdemontowaniu rynien i skróceniu okapu do poprzedniego stanu oraz wykonaniu urządzeń do odprowadzania wód opadowych z dachu i odprowadzanie wód na własny teren w taki sposób, aby nie naruszały działki sąsiedniej. Natomiast z analizy dokumentacji projektowej – inwentaryzacja budynku biurowego z dnia [...].03.2003 r. wykonanej przez T.M. wynika, iż przedmiotowe lukarny od strony skarżącego S.B. znajdują się w tym samym miejscu w jakim były w poprzednim stanie, z tym, że inwestor wykonał ocieplanie ścian i powiększenie otworów okiennych (z 84 x 103 cm na 117 x 120 cm), co spowodowało zwiększenie gabarytów lukarn, ale nie zostały zmienione odległości lukarn i otworów okiennych od granicy działki. Ponieważ przed rozpoczętym remontem obiektu istniały lukarny wraz z oknami organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki lukarn, nakazując przywrócenie otworów okiennych do poprzedniej wielkości. Organ II instancji potwierdził też słuszność odwołania, że zamontowane okno dachowe pełni funkcję wyłazu dachowego. Stwierdzono podczas wizji organu II instancji, iż w szczycie dachu nad jętkami jest umiejscowiony przeszklony właz dachowy firmy ROTO, który pełni funkcję wejścia na dach co jest podyktowane przepisem § 308 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75 z 15 czerwca 2002 r. poz. 690) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stąd też organ odwoławczy uchylił w części dotyczącej rozbiórki okna dachowego zaskarżoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. i umorzył w tym zakresie postępowania administracyjne organu I instancji. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego I.W. podniosła zarzut naruszenia interesu inwestora oraz prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 51 oprawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych w zakresie oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym i wniosła o jej uchylenie w części: (a) nakazującej wykonanie okien o wymiarach 0,84 x 1,03 m w istniejących lukarnach od strony działki Pana S.B. oraz (b) utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w pozostałej części. Naruszenie przepisu art. 51 prawa budowlanego przez organ II instancji – zdaniem skarżącej – polega na: a) błędnym przyjmowaniu, że częściowe doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ma pierwszeństwo przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem, b) nałożeniu obowiązku bez określenia terminu jego wykonania, c) oparciu decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego jest niewątpliwe, skoro postępowanie doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego. Naruszenie interesu Inwestora polega na zmuszaniu go do nieuzasadnionego ponoszenia kosztów i wykonywania prac zbędnych zarówno z punktu widzenia zasad sztuki budowlanej, jak i przepisów prawa, a także zasad zdrowego rozsądku, jedynie dlatego, że takie są życzenia sąsiada inwestora, czyli Pana S.B. Przy czym należy podkreślić, że życzenia Pana S.B. nie wynikają z żadnego godnego ochrony interesu prawnego czy faktycznego. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane przez skarżącą. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd do oceny sprawy w nieco innym aspekcie, niż ujęły to zarzuty skargi. Organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej sprawy rozpatrując ją przy zastosowaniu procedury przewidzianej art. 50 - 51 prawa budowlanego. Procedura ta ma zastosowanie między innymi do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane tj. również do robót wykonywanych w oparciu o zgłoszenie w sytuacji, gdy w rzeczywistości wymagały one pozwolenia na budowę. Sporne roboty budowlane to roboty remontowe, które od początku wymagały uzyskania przez inwestorkę pozwolenia na budowę, albowiem dotyczyły obiektu zaliczonego do zabytków. Analiza treści art. 30 ust. 1 pkt 2 w połączeniu z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości co do tego, że remont obiektów budowlanych, wpisanych w rejestrze zabytków, zawsze wymaga pozwolenia na budowę, niezależnie od tego czy będzie się wiązał z wymianą lub zmianą elementów konstrukcyjnych budynku. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż nieruchomość skarżącej oznaczona jako działka o numerze geodezyjnym [...], zabudowana spornym budynkiem biurowym, położona jest w części miejscowości wpisanej do rejestru zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. pod numerem rejestru [...] (vide: uzasadnienie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2003 r. zezwalające na przebudowę i rozbudowę spornego budynku na etapie ubiegania się przez skarżącą o zatwierdzenie projektu przebudowy, rozbudowy i zmiany przeznaczenia spornego budynku – k. 12 i 11 akt administracyjnych organu II instancji). Zasady prowadzenia prac budowlanych w obiektach zabytkowych uregulowane są obecnie w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.Nr 162, poz. 1568), która to ustawa z dniem 17 listopada 2003 r. zastąpiła dotychczasową ustawę z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150). Przepisy prawa budowlanego nie naruszają wyżej wymienionych odrębnych regulacji odnoszących się do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprost wynika, iż prowadzenie prac konserwatorskich, restauracyjnych lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru bądź robót budowlanych w otoczeniu zabytku, wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Od jego zezwolenia uzależnione jest zatem prowadzenie wszystkich prac i robót przy zabytkach. Bez zezwolenia konserwatora nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Bezwzględny obowiązek uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków na roboty remontowe w spornym obiekcie narzucał organom nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie sprawy poprzez nałożenie na inwestorkę wyłącznie obowiązku przedłożenia dokumentacji zawierającej, poza inwentaryzacją wykonanych robót remontowych, projekt ich dokończenia, uzgodniony stosowną decyzją przez konserwatora zabytków. Tak jak wydanie przez starostę decyzji o pozwoleniu na budowę, związaną z prowadzeniem prac budowlanych przy zabytkach, jest uzależnione od uzyskania wcześniej stosownego zezwolenia od konserwatora, tak i wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych związanych z prowadzonym remontem obiektu zabytkowego, jest uzależnione od uzyskania zgody konserwatora na zakres tych robót. Przedwczesne zatem i niedopuszczalne było zdaniem Sądu, nałożenie na skarżącą czynności faktycznych doprowadzających sporny obiekt do zgodności z przepisami, albowiem zakres tych czynności musiał być wcześniej zaakceptowany przez służby ochrony zabytków. W okolicznościach niniejszej sprawy z zawiłym stanem faktycznym wyznaczonym przez usytuowanie budynku na granicy działek pomijając opisaną wyżej konieczność uzyskania zgody konserwatora zabytków na zamierzony przez inwestorkę zakres robót remontowych w zabytkowym budynku, wydaje się, iż dopiero przedłożona dokumentacja projektowa pozwoliłaby na prawidłowe określenie przez nadzór budowlany zakresu ewentualnych czynności "naprawczych". Z opracowania projektanta wynikać powinny bowiem możliwe rozwiązania systemu odprowadzania wód opadowych z dachu spornego budynku w taki sposób, by zamykały się one na granicach nieruchomości skarżącej, jak również możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia sztuki budowlanej i norm sposoby wykonania lukarn. Przedłożona i zaakceptowana przez konserwatora zabytków, stosownym ostatecznym zezwoleniem, dokumentacja przedstawiająca projekt robót remontowych w budynku pozwoliłaby organowi nadzoru budowlanego na właściwą ocenę robót już wykonanych z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich i przy uwzględnieniu, iż działania podejmowane w oparciu o art. 51 prawa budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia tych interesów. Wyłącznie ustalenie, iż wykonane roboty remontowe (akceptowane przez konserwatora zabytków) pogorszyły sytuację prawną osób trzecich czy naruszyły chronione prawem budowlanych ich interesy, stałoby na przeszkodzie w ich zalegalizowaniu. Podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego zobowiązując skarżącą do przedłożenia dokumentacji projektowej błędnie nie ograniczył jej zakresu wyłącznie do robót remontowych, a przecież tylko tych robót, jako wynikających ze zgłoszenia remontu, dotyczyć mogły działania służb nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Nałożony na inwestorkę obowiązek wykonania zmian i przeróbek w remontowanym zabytku, bez uprzedniego wypowiedzenia się co do zakresu tych zmian przez właściwego konserwatora zabytków, naruszył nie tylko przepis prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i 2 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale również stanowił naruszenie przepisów procedury dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako decyzja wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 kpa). Stwierdzenie zaś przez Sąd takiego naruszenia prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie, stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi).-