II SA/Bk 512/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Cz. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki dobudowy do budynku oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B.(dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...].04.2021 r. nałożył, na M. C., grzywnę w celu przymuszenia do dokonania rozbiórki obiektu w wysokości 39865,45 zł. Orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 122, art. 121 § 5 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), zwanej: u.p.e.a. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy powyższe postanowienie postanowieniem z dnia [...].05.2021 r. nr [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...].05.2001 r. PINB nakazał S. C. rozbiórkę, wykonanej samowolnie, dobudowy o wymiarach 9,70 x 4,10 m do budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B. na działce o nr geodezyjny [...]. PWINB utrzymał w mocy w/w decyzję, decyzją z dnia [...].07.2001 r. Skarga wywiedziona przez S. C. na decyzję PWINB została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 25.09.2002 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku (sygn.. akt SA/Bk 1285/01). Wojewoda P. 9 krotnie (w okresie od [...].09.2007 r. do [...].04.2020 r.) wstrzymywał egzekucję administracyjną w przedmiocie orzeczonej rozbiórki. W międzyczasie zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki stał się M. C., następca prawny S. C. W dniu [...].11.2017 r. PINB wystosował do M. C. upomnienie nr [...] wzywające do wykonania rozbiórki. Następnie w dniu [...].02.2018 r. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i opatrzył go klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. W dniu [...].02.2018 r. tytuł wykonawczy został doręczony M. C. PINB wstrzymał czynności egzekucyjne, czekając na wydanie ostatecznej decyzji o odmowie wstrzymania egzekucji administracyjnej, którą wydał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...].09.2020 r. Odwołując się do postanowienia PINB z dnia [...].04.2021 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia M. C. stwierdził, że nie jest w stanie dokonać rozbiórki ponieważ jest schorowanym emerytem w wieku 71 lat, nie posiada środków finansowych, ani też lokalu do którego mógłby się przeprowadzić na czas rozbiórki. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. PWIN stwierdził, ze M. C. uchyla się od nałożonego obowiązku wykonania rozbiórki, a na dobrowolne wykonanie tego obowiązku miał ok 4 lat. Ponieważ przedmiotem rozbiórki jest część budynku, to należało zastosować przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. do wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w wysokości 39865,45 zł stanowi iloczyn powierzchni samowolnej zabudowy (tj. 9.70x4,10 = 39,77 m2) i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego tj. 5012 zł (zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS za IV kwartał 2020 r. wysokości premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych). Organ II instancji podzielił stanowisko PINB, że grzywna w celu przymuszenia będzie skutecznym środkiem egzekucyjnym, który doprowadzi do wykonania rozbiórki przez zobowiązanego. Innym środkiem egzekucyjnym mogłoby być wykonanie zastępcze (zgodnie z art. 127 ustawy egzekucyjnej), lecz środek ten, zdaniem organu, byłby bardziej dotkliwy finansowo dla zobowiązanego. Organ podkreślił, że w przypadku wykonania rozbiórki grzywna może być umorzona lub zwrócona, o czym stanowią przepisy art. 125, 126 u.p.e.a. Zarzuty odwołania tj. trudna sytuacja zdrowotna i finansowa M. C., pozostają, zdaniem organu, bez wpływu na postępowanie egzekucyjne. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M. C. (zwany dalej: skarżącym) wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia. Stwierdził, że samowolnej dobudowy do budynku mieszkalnego przy ul. [...] nigdy nie było i nie ma. Kłamstwem jest, zdaniem skarżącego, powoływanie się organu na dokumentację fotograficzną, zaś decyzja nakazująca rozbiórkę z dnia [...].05.2001 r. może być wzruszona przez Ministra Budownictwa, do którego skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania. Stwierdził., że kwota grzywny nie zostanie zapłacona ani wyegzekwowana z powodu trudnej sytuacji skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że dobudowa będąca przedmiotem rozbiórki nadal istnieje, co zostało potwierdzone podczas kontroli PINB w dniu [...].05.2021 r. Jeżeli chodzi o postępowanie nadzwyczajne, to skarżący złożył wniosek z dnia [...].05.2021 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności. Organ ten odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienia w tym przedmiocie zostały dołączone do akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego, zaś stosownie do treści art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w przywołanym przepisie, jeśli wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W niniejszej sprawie, wobec niewykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, organ wystosował do podmiotu zobowiązanego upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a., a następnie wystawił tytuł wykonawczy obejmujący ten obowiązek i wszczął na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. W toku postępowania egzekucyjnego, wobec dalszego niewykonywania przez skarżącego obowiązku, co ustalono ostatnio na podstawie protokołu z dnia 18.05.2021 r. z przeprowadzenia czynności w zakresie sprawdzenia wykonania obowiązku, na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. została nałożona na zobowiązanego grzywna w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym zmuszeniu zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku przez spowodowanie dolegliwości finansowej. Wykonanie egzekwowanego obowiązku powoduje, że nałożone już grzywny, które jeszcze nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu. Innymi słowy, jeśli cel egzekucji w postaci spełnionego obowiązku został osiągnięty, grzywna w celu przymuszenia nie musi już być egzekwowana. Stosownie do art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Należy podkreślić, że w zażaleniu, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 §1 u.p.e.a.). postępowanie egzekucyjne nie jest bowiem tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Te kwestie są rozstrzygane na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Z kolei zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (wyroki NSA z 8 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 303/99 oraz z 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Sz 358/99). Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, a ocena ta nie nosi cech dowolności. Okoliczność niewykonania przedmiotowego obowiązku została potwierdzona przez PINB w dniu [...] maja 2021 r. przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Został też dołączony materiał zdjęciowy. Nie jest prawdą, co podnosi skarżący, że samowolnej dobudowy do budynku mieszkalnego "nigdy nie było i po prosty nie ma". Skarżący zaprzecza oczywistym faktom. O tym, że została wykonana dobudowa, która istniała w maju 2021 r. świadczy też ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego J. S., a wykonana na zlecenie samego skarżącego. Skarżący unikał dokonania rozbiórki przez okres 20 lat m.in. dlatego, że Wojewoda P. wielokrotnie wstrzymywał egzekucję. Jednakże Wojewoda ostatecznie odmówił wstrzymania egzekucji decyzją z dnia [...].07.2020 r. utrzymaną w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...].09.2020 r. Zdaniem Sądu, ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że środek, którego celem jest przymuszenie skarżącego do wykonania nakazu rozbiórki został zastosowany przez organ zgodnie z prawem. Środek ten został nałożony z zachowaniem zasady proporcjonalności i jest adekwatny. Przedmiotowa kara grzywny została ustalona w sposób prawidłowy, według zasad zakreślonych w art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. Jeśli chodzi o środek nadzwyczajny, o którym wspomina skarżący, to złożył on wniosek za pośrednictwem pełnomocnika, do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności (a nie o wznowienie postępowania, jak mylnie podaje skarżący) decyzji merytorycznej PINB z dnia [...].05.2001 r. Postępowanie zakończyło się postanowieniem w/w organu z dnia [...].06.2021 r. (utrzymanym w mocy decyzją z dnia [...].07.2021 r.) o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podsumowując Sąd uznał, że powołane przez skarżącego zarzuty nie potwierdzają zasadności wniesionej skargi. Sąd w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.), nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby uzasadniać potrzebę uwzględnienia skargi. Sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Jak słusznie wskazał organ skarżący nie będzie musiał zapłacić grzywny w kwocie 39865,45 zł, jeżeli dokona rozbiórki. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.