II SA/Bk 513/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2018r. (znak [...]) Wójt Gminy B. nałożył na Gminę O. obowiązek wykonania przydrożnego rowu wzdłuż działki o numerze ewidencyjnym [...] z odprowadzeniem wód przepustem rurowym (o średnicy 0,20 m ze spadkiem 2%), pod drogą do studni rewizyjnej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie wsi S., gmina O. w terminie do dnia [...] grudnia 2018r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1121) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1566 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnienie decyzji organ wskazał, że został wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem SKO w B. z dnia [...] listopada 2017r. Organ ustalił, że droga gminna oznaczona numerem ewidencyjnym [...] posiada nawierzchnię z kruszywa łamanego oraz, że na działce bezpośrednio do tej drogi przyległej, będącej gruntem ornym, o numerze ewidencyjnym [...], na całej jej szerokości, w odległości około 5 metrów od drogi utrzymuje się zastoisko wody. Po przeciwnej stronie drogi, na działce oznaczonej numerem [...] znajduje się studzienka melioracyjna. W celu wyjaśnienia, czy działania właściciela drogi spowodowały zmianę stosunków wodnych na gruncie, organ powołał rzeczoznawcę z zakresu hydrologii. W oparciu o wnioski ekspertyzy, organ ustalił, że na skutek wadliwej przebudowy drogi (działki o numerze ewidencyjnym [...]), wykonanej na podstawie projektu, który nie przewidział budowy rowów odwadniających, został zakłócony dotychczasowy kierunek spływu wód opadowych i roztopowych. Wody opadowe z drogi spływają na obie strony drogi ze spadkiem 2%. Nie powoduje to istotnych zmian w użytkowaniu działki o numerze [...], natomiast w przypadku działki o numerze ewidencyjnym [...] na skutek zablokowania naturalnego spływu, powstają okresowe zastoiska wody i nadmierne nawilgocenie gruntu. Jako, że przebudowa drogi zmieniła naturalny kierunek odpływu wód opadowych, to działanie gminy odbyło się ze szkodą dla gruntów sąsiednich i to uzasadnia nałożenie obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających tym szkodom. W odwołaniu od tej decyzji Gmina O., dotknięta obowiązkiem nałożonym decyzją, podniosła następujące zarzuty: -naruszenia art. 6, 10 §1 i 28 K.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu właścicielom działki o numerze [...] (w osobach M. O. i P. O.), na której znajduje się studzienka rewizyjna oraz Gminnej Spółce Wodnej "O." w O., która jest podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie, konserwację i eksploatację tej studzienki rewizyjnej; - naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego tj. nie uwzględnienie, że w miejscu wskazanym do wykonania rowu przebiega przewód energetyczny; - naruszenia § 101 – 108 Rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z. z 2016r., poz. 124) w związku z art. 6 K.p.a. poprzez ich pominięcie przy wydawaniu decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło treść art. 29 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001r. Stwierdziło, że przepis ten ustanawia wobec właściciela gruntu, zakaz zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza zmiany kierunku odpływu wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz zakaz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Kolegium wskazało na wynikające z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001r. możliwości władczej ingerencji organu administracji w sferę uprawnień właściciela gruntu, który swoimi działaniami doprowadził do zmiany stosunków wodnych oraz przesłanki takiej ingerencji. Omawiając te przesłanki Kolegium nawiązało do interpretacji art. 29 Prawa wodnego z 2001r. w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kolegium podkreśliło, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnego przeprowadzenia analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, co przekracza możliwości organu prowadzącego postępowanie. Opinia biegłego hydrologa została sporządzona dla potrzeb prowadzonego postępowania. Z jej treści wynika, że przed zmianą funkcji i nawierzchni drogi oznaczonej jak działka o numerze [...], woda z tej drogi – jako wyżej położonego terenu - spływała do studni rewizyjnej usytuowanej na działce [...] i wpływała do studni otworem. Przed przebudową drogi, działki o numerach [...] tworzyły w miarę wyrównaną powierzchnię, nachyloną do położonego w osi dolinki cieku. Droga była drogą gruntową, nieutwardzoną i nie stanowiła przeszkody dla spływu wód powierzchniowych z części działki o numerze [...]. Tempo spływu wód było zróżnicowane w zależności od wielkości spadków terenu, mniejsze w górnej części zbocza, większe w dolnej. Część tych wód spływała do studzienki rewizyjnej przez otwór wybity w obudowie i była dalej odprowadzana rurociągiem bezpośrednio do cieku. Zdaniem biegłego, dotychczasowy sposób użytkowania działek o numerach [...] nie uległ zmianie. Zmieniły się jedynie parametry i funkcja drogi – działki o numerze [...], albowiem dotychczasowa gruntowa droga dojazdowa do pól stała się utwardzoną drogą dojazdową do farmy wiatrowej O. Nowa droga zgodnie z projektem jej budowy, nie zakładała budowy rowów odwadniających. Ponadto po modernizacji południowa krawędź korony drogi wzdłuż działki o numerze [...], znalazła się o około 0,23 – 0,35 m powyżej pobocza, granicy działki o numerze [...]. Natomiast krawędź północna drogi znajduje się o około 0,48 – 0,71 m. powyżej powierzchni działki o numerze [...]. W wyniku takiej przebudowy, spływ wód powierzchniowych z północnej części działki o numerze [...] został zatrzymany na granicy z działką o numerze [...] (drogą) i w okresach wiosennych roztopów czy intensywnych opadów powstają na działce o numerze [...] zastoiska wody utrudniające prace rolne. Takie ustalenia uzasadniały , zdaniem Kolegium, nałożenie na podstawie art. 29 ustawy prawo wodne z 2001r. na Gminę O. obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Stąd co do zasady została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji. Należało jednak wyeliminować termin wykonania obowiązku ponieważ stosowany przepis art. 29 Prawa wodnego nie przewiduje określenia terminu likwidacji zmian stanu wody na gruncie. Kolegium podkreśliło, ze treść opinii biegłego hydrologa nie został podważona kontropinią a podnoszone zarzuty odwołania uznało za niezasadne. Wbrew zarzutom odwołania w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych nie mają przymiotu strony właściciele nieruchomości na terenie której nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych na gruncie ani podmiot zarządzający studzienką rewizyjną. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Gmina O. podtrzymała argumentację odwołania zarzucając decyzji naruszenie art. 6, 10 i 28 K.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu w charakterze strony M. i P. O. – właścicielom działki o numerze [...] oraz Gminnej Spółce Wodnej "O." w O., która jest podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie, konserwację i eksploatację studzienki melioracyjnej położonej na działce o numerze [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie poprzedzającej ogłoszenie wyroku, pełnomocnik skarżącej gminy podniósł, że po wydaniu decyzji ostatecznej, właściciele nieruchomości o numerze [...], w porozumieniu ze Spółką Wodną "O." w O., rozebrali studnię rewizyjną usytuowaną na ich nieruchomości (vide: zapis w protokole rozprawy – k. 35 akt) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim zauważyć należy, że w skardze nie został postawiony zarzut naruszenia decyzją przepisów prawa materialnego, co oznacza, że skarżąca gmina nie kwestionuje faktu, że stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz. U. z 2017r.,poz. 1121) tj. decyzyjne nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia poprzedniego stanu wód na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Dokonana przez sąd administracyjny z urzędu kontrola legalności zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat zastosowanego prawa materialnego (jako, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i musi dokonać z urzędu kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu), również prowadzi do wniosku co do prawidłowości subsumpcji stan faktycznego sprawy pod mającą zastosowanie normę materialnoprawną. Mający w sprawie zastosowanie (z mocy art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. – Dz. U. z 2017r., poz. 1566) przepis art. 29 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r., zakazuje właścicielowi gruntu zmiany stanu wód na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1 art. 29). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2 art. 29). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 art. 29). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001r., organ ma obowiązek ustalenia, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowała szkodę. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (vide między innymi: wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2013r. sygn. II SA/Łd 336/13 – CBOSA). Nie każda przy tym zmiana stosunków wodnych na gruncie będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (vide: wyrok NSA z 29 grudnia 2012r. sygn. II OSK 1538/11 oraz WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r. sygn. II SA/Gl 23/13 – CBOSA). Innymi słowami w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo – skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Jako, że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo – skutkowego, wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu, w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych na gruncie, dopuszczany jest dowód z opinii biegłego a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. W kontrolowanej sprawie potrzeba nałożenia na skarżącą gminę obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...] (tj. zaleganiu wody na tej działce) została wykazana w opinii hydrologicznej biegłego M. D. Z opinii tej jednoznacznie wynika, że istnieje związek przyczynowo – skutkowy między wadliwie przeprowadzoną przebudową drogi gminnej Nr [...], oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] a stanem wody na gruncie działki o numerze [...]. Jak stwierdził biegły, przed zmianą funkcji i nawierzchni drogi oznaczonej jak działka o numerze [...], woda z tej drogi – jako wyżej położonego terenu - spływała do studni rewizyjnej usytuowanej na działce [...] i wpływała do studni otworem. Przed przebudową drogi, działki o numerach [...] tworzyły w miarę wyrównaną powierzchnię, nachyloną do położonego w osi dolinki cieku. Droga była drogą gruntową, nieutwardzoną i nie stanowiła przeszkody dla spływu wód powierzchniowych z części działki o numerze [...]. Tempo spływu wód było zróżnicowane w zależności od wielkości spadków terenu, mniejsze w górnej części zbocza, większe w dolnej. Część tych wód spływała do studzienki rewizyjnej przez otwór wybity w obudowie i była dalej odprowadzana rurociągiem bezpośrednio do cieku. Zdaniem biegłego, dotychczasowy sposób użytkowania działek o numerach [...] nie uległ zmianie. Zmieniły się jedynie parametry i funkcja drogi – działki o numerze [...], albowiem dotychczasowa gruntowa droga dojazdowa do pól stała się utwardzoną drogą dojazdową do farmy wiatrowej O.. Nowa droga zgodnie z projektem jej budowy, nie zakładała budowy rowów odwadniających. Ponadto po modernizacji południowa krawędź korony drogi wzdłuż działki o numerze [...], znalazła się o około 0,23 – 0,35 m powyżej pobocza, granicy działki o numerze [...]. Natomiast krawędź północna drogi znajduje się o około 0,48 – 0,71 m. powyżej powierzchni działki o numerze [...]. W wyniku takiej przebudowy, spływ wód powierzchniowych z północnej części działki o numerze [...] został zatrzymany na granicy z działką o numerze [...] (drogą) i w okresach wiosennych roztopów czy intensywnych opadów powstają na działce o numerze [...] zastoiska wody utrudniające prace rolne. Biegły jako najprostszy i najtańszy sposób naprawienia naruszonych stosunków wodnych wskazał wykonanie przydrożnego rowu wzdłuż działki [...] z odprowadzeniem wód przepustem rurowym o średnicy 0,20 m ułożonym pod drogą ze spadkiem 2%, do studni rewizyjnej na działce o numerze [...]. Prawidłowość zastosowania w sprawie normy materialnoprawnej, potwierdzona brakiem zarzutu jej naruszenia, oznacza, że strona skarżąca akceptuje określony decyzją sposób "naprawienia" naruszonych wadliwą przebudową drogi stosunków wodnych a tym samym nie podważa, że na dzień wydania decyzji, była to decyzja w pełni wykonalna. Niewykonalnej decyzji organ nie mógłby bowiem wydać, gdyż od początku byłaby obciążona wadą kwalifikowaną skutkującą nieważnością decyzji. Nie może zatem prowadzić do uchylenia decyzji, argumentacja skarżącej gminy podniesiona na rozprawie, że nie jest obecnie możliwe wykonanie przez gminę urządzenia opisanego w decyzji, albowiem już po wydaniu ostatecznej decyzji doszło do likwidacji studni rewizyjnej na działce numerze [...], do którego miał prowadzić przepust rurowy pod drogą, którego wykonanie zostało nałożone decyzją. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych aktów poprzez pryzmat stanu prawnego obowiązującego w dacie stosowania przepisów przez organ i co do zasady poprzez pryzmat stanu faktycznego istniejącego na dzień wydawania decyzji ostatecznej. Zmiany w stanie faktycznym sprawy, mogą prowadzić do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że istniały w dacie decyzji ostatecznej a jedynie nie były znane organowi, który ostateczną decyzję wydawał tj. były nowymi faktami (dowodami) w rozumieniu podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W takim bowiem przypadku sąd administracyjny musiałby uchylić decyzję z powodu stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na następczą niewykonalność zaskarżonej decyzji tj. niewykonalność powstałą po dacie wydania decyzji ostatecznej, gmina może się powoływać na etapie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, wykazując, że po dniu wydania decyzji obowiązek z niej wynikający stał się niewykonalny. Podniesione przez skarżącą gminę zarzuty naruszenia prawa procesowego są niezasadne. Sprowadzają się one do stwierdzenia, że na skutek niezapewnienia w postępowaniu statusu strony właścicielom działki, na której była w dacie wydania decyzji ostatecznej usytuowana studnia rewizyjna oraz spółce wodnej odpowiedzialnej za utrzymanie i eksploatację tej studni rewizyjnej, doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 6, 10 i 28 K.p.a. W wyroku z dnia 1 lipca 2016r. sygn. II OSK 1463/15 (dostępnym w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stronami w sprawie, o której mowa w art. 29 Prawa wodnego z 2001r., są co do zasady: właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz właściciele działek sąsiednich, na które wyżej wymieniony zmiany oddziałują. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że opisany krąg stron nie jest zamknięty i organ prowadzący postępowanie na gruncie art. 29 Prawa wodnego z 2001r. może uznać, że krąg ten powinien być poszerzony o inne podmioty, zwłaszcza przy konieczności badania, czy realizacja obowiązku nałożonego decyzją wydaną w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie spowoduje dalszych szkód na gruntach sąsiednich. Pominięcie w kontrolowanym postępowaniu udziału właścicieli nieruchomości o numerze [...], na której była w dacie orzekania przez organy zlokalizowana studnia rewizyjna i podmiotu zarządzającego tym urządzeniem, oznacza, że wskazany w opinii biegłego sposób naprawienia naruszonych przez działania gminy stosunków wodnych, zaakceptowany przez organ i nie kwestionowany przez gminę (brak zarzutu naruszenia prawa materialnego), został uznany za taki, który nie będzie prowadził do dalszych szkód na gruntach sąsiednich. Powyższe, w powiązaniu z tym, że w postępowaniu administracyjnym ani właściciele nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] ani zarządzająca studnią melioracyjną spółka wodna, nie wnosili o uznanie ich za stronę postępowania, nie pozwala sądowi na uwzględnienie zarzutu skargi. Na naruszenie bowiem prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, skutecznie może się powoływać jedynie podmiot pozbawiony statusu strony postępowania. Zatem zarzut skargi gminy odwołujący się do naruszenia procesowych uprawnień podmiotów, które nadania im statusu strony postępowania się nie domagały, Sąd uznał za niezasadny. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)