II SA/Bk 514/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. L. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia oddala skargę Podstawą zaskarżonego postanowienia były następujące ustalenia faktyczne i prawne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej w skrócie: "PINB") w dniu 8 kwietnia 2021r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem szerokości 205 cm na działce o nr geod. [...] w m. K., gm. P. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 8 i 22 kwietnia 2021 r. ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest dwoma budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Dodatkowo, jak ustalił organ, ww. działka zabudowana jest ciągiem betonowych schodów i dojść szerokości 205 cm obłożonych kamieniem. Od linii brzegowej rzeki B. biegnie poziomy odcinek długości 735 cm, 17 stopni długości 47 cm i wysokość każdego stopnia ok.14 cm. Następnie poziomy odcinek długości 455 cm, 10 stopni o długości 45 cm i wysokości każdego stopnia ok. 13,7 cm. Kolejno poziomy odcinek o długości 240 cm, 11 stopni o długości 45 cm i wysokości każdego stopnia ok. 13,7 cm. Inwestor B. L. w trakcie kontroli oświadczył, że zabudowy działki o nr geod. [...] w K. (za wyjątkiem wymienionych wyżej dwóch budynków) dokonał w ciągu ostatniego roku, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w S. W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny B. i N. Na obszarze tym zabrania się m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki, co wynika wprost z zapisów uchwały Rady Gminy w P. z dnia[...] grudnia 2003r. nr 45/IX/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny B. i N. Kontrolowana inwestycja zlokalizowana jest też na obszarze Chronionego Krajobrazu "D. " oraz w strefie NATURA 2000. Przedmiotem kontrolowanego aktualnie postępowania administracyjnego organ uczynił ciąg schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem. Co do innych obiektów znajdujących się na ww. działce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził odrębne postępowania o znakach[...] . Na podstawie zgromadzonego materiału Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że skoro inwestycja polegającą na wybudowaniu ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, to w sprawie zastosowanie miała zatem regulacja z art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022r. nr INB.7355-1c/21 wstrzymał B. L. roboty budowlane prowadzone przy budowie ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem szerokości 205 cm na działce o nr geod. [...] w m. K., gm. P. Dodatkowo organ poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W dniu 5 września 2021 r. B. L. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując że przedmiotowy ciąg schodów został wykonany na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2021r. nr [...]Starosty S. udzielającej mu pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego, w ramach zabudowy rekreacyjnej, o następujących parametrach technicznych: pow. zabudowy 118,72 m2, pow. użytkowa 189,35 m2, kubatura 603,00 m3 oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego o kubaturze 752,12 m3 , zlokalizowanych na działce o nr geod. [...] w m. K. gm. P., w jednostce ewidencyjnej[...] , w obrębie ewidencyjnym[...]. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) rozpatrując powyższe zażalenie, postanowieniem z dnia [...] maja 2022r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Przyjmując za organem I instancji, że skoro budowa ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a Inwestor wymaganym pozwoleniem na budowę nie dysponuje, to w świetle art. 48 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane konieczne było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych. W postanowieniu tym PINB poinformował też o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowych schodów, a także o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zgodnie z przepisem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia PWINB wyjaśnił, że pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Starosty S. nie obejmuje jakichkolwiek ciągów schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem. Jak podkreślił przedmiotowa decyzja zawiera jednoznaczne stwierdzenie, ze "Budowa budynku rekreacyjnego, przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy od linii brzegowej rzeki 25,00 m poza zasięgiem wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, przy braku ingerencji w pozostałą część działki, nie wpłynie negatywnie na zniekształcenie istniejącej rzeźby terenu, na jej spójność i dotychczasowe funkcjonowanie obszarów chronionych. Projektowana inwestycja pozostaje również w zgodności z funkcją zabudowy na działce". Odnosząc powyższy wymóg do ustalonego stanu faktycznego na gruncie PWINB uznał, że ciąg schodów będący przedmiotem niniejszego postępowania narusza bezspornie linię zabudowy ustanowioną w odległości 25,00 m od linii brzegowej rzeki, a tym samym warunki wydanego pozwolenia na budowę. Końcowo organ poinformował Inwestora, że termin na złożenie wniosku o legalizację, zgodnie z treścią art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, biegnie od dnia, w którym postanowienie stało się ostateczne, tj. od dnia 27 maja 2022r. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył do sądu administracyjnego B. L. wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Uzasadniając skargę autor wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 33 ustawy prawo budowlane, poprzez uznanie iż prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że inwestycja ma być realizowana etapami. Jak podkreślił wydane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a Starosta S. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wszystkich prac budowlanych na działce o nr [...[ w m. K., gm. P.. Ponadto, jak zaznaczył, przedmiotowa decyzja nie została jak dotąd ani uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności, a opisane w zaskarżonej decyzji ogrodzenie błędnie kwalifikowane jako mur oporowy, jest zaznaczone na załączonym do wniosku planie zagospodarowania działki, przez co stało się elementem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] i pozostaje w obrocie prawnym. Oznacza, to zdaniem skarżącego, że PINB orzekł w sprawie już rozstrzygniętej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem szerokości 205 cm na nieruchomości należącej do Skarżącego i opisanej na wstępie. Kontrolując zaskarżone postanowienie w zakreślonych powyżej granicach kognicji sądów administracyjnych, skład orzekający uznał, że jest ono zgodne z prawem. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "P.b."). Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1); w postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3); na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4); postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Jak wynika z powyższej regulacji organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, w sytuacji zaistnienia przesłanek wskazanych w w/w przepisie, zatem zarówno w odniesieniu do sytuacji braku wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jak również braku wymaganego zgłoszenia. Prawidłowo stosując powyższe przepisy organy nadzoru budowlanego wstrzymały prowadzenie dalszych robót budowlanych oraz poinformowały Skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji jest możliwe w terminie 30 dni od dnia orzeczenia wydanego w drugiej instancji, czyli orzeczenia ostatecznego (art. 48a ust. 3 P.b.). Skarżący, zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b., został również bez naruszenia prawa pouczony o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz sposobie jej obliczenia (sposób ten przedstawiono w uzasadnieniu postanowienia PINB, które zostało utrzymane w mocy i zaakceptowane zaskarżonym postanowieniem). W sprawie niniejszej nie jest sporny fakt wybudowania przez Skarżącego, ciągu betonowych schodów i dojść szerokości 205 cm obłożonych kamieniem. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru budowlanego od linii brzegowej rzeki B. biegnie poziomy odcinek długości 735 cm, 17 stopni długości 47 cm i wysokość każdego stopnia ok.14 cm. Następnie poziomy odcinek długości 455 cm, 10 stopni o długości 45 cm i wysokości każdego stopnia ok. 13,7 cm. Kolejno poziomy odcinek o długości 240 cm, 11 stopni o długości 45 cm i wysokości każdego stopnia ok. 13,7 cm. Nie ulega też wątpliwości, że Skarżący nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę spornego ciągu betonowych schodów i dojść betonowych na gruncie, a wymienione roboty budowlane, nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z poczynionych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowych ustaleń wynika, że na budowę ww. schodów i dojść betonowych na gruncie Inwestor powinien posiadać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zasadą wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego jest bowiem, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba, że dany stan faktyczny kwalifikuje się pod art. 29-31 Prawa budowlanego. O takiej kwalifikacji nie może być mowy w przypadku kontrolowanej inwestycji o wskazanych powyżej parametrach. W niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji prawidłowo zakwalifikowały ciąg schodów zewnętrznych i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem, wykonanych przez Skarżącego jako roboty budowlane, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro Inwestor, co podkreślono już wyżej, takiego pozwolenia nie posiadał, to uzasadnione było wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie bez wymaganego pozwolenia dalszych robót budowlanych przy budowie ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem szerokości 205 cm na działce o nr geod. [...[ w m. K., gm. P. Wprawdzie B. L. stwierdził w skardze, że przedmiotowy ciągu schodów i dojść betonowych na gruncie obłożonych kamieniem został wykonany na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] nr [...] udzielającej mu pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego, w ramach zabudowy rekreacyjnej, o następujących parametrach technicznych: pow. zab. 118,72 m2, pow. użytkowa 189,35 m2, kubatura 603,00 m3, oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego o Kubaturze 752,12 m3, zlokalizowanych na działce o nr geod. [...] w m. K., w jednostce ewidencyjnej 201008_2 P, w obrębie ewidencyjnym K.. Tym niemniej analiza przedmiotowego pozwolenia na budowę nie pozostawia wątpliwości, że nie obejmuje ono żadnego ciągu schodów i dojść betonowych w sąsiedztwie linii brzegowej rzeki B. Co więcej, jak trafnie zasygnalizował organ w odpowiedzi na skargę, przedmiotowa decyzja zawiera stwierdzenie: "Budowa budynku rekreacyjnego, przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy od linii brzegowej rzeki 25,00 m poza zasięgiem wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1 %, przy braku ingerencji w pozostałą część działki, nie wpłynie negatywnie na zniekształcenie istniejącej rzeźby terenu, na jej spójność i dotychczasowe funkcjonowanie obszarów chronionych. Projektowana inwestycja pozostaje również w zgodności z funkcją zabudowy na działce". Nie ulega zatem wątpliwości, że sporny ciąg schodów i dojść betonowych będący przedmiotem niniejszego postępowania, który narusza linię zabudowy ustanowioną w odległości 25,00 m od linii brzegowej rzeki, nie został wybudowany na podstawie powyższego pozwolenia na budowę. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, że skoro decyzja Starosty S. z dnia [...] lutego 2021r. nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności, to uprawnia do prowadzenia wszelkich robót budowlanych na ww. działce. Podkreślić jeszcze raz bowiem należy, że na podstawie ww. pozwolenia na budowę można wykonać tylko te roboty, które zostały w nim określone zgodnie z przedłożonym wcześniej projektem. Skoro zaś projekt budowlany, ani decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje wykonanego przez Skarżącego ciągu betonowych schodów i dojść betonowych na gruncie, to stwierdzić należy, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W kontekście ram prowadzonego postępowania niezrozumiałe jest też stwierdzenie Skarżącego, że "opisane w zaskarżonej decyzji ogrodzenie błędnie kwalifikowane jako mur oporowy, jest zaznaczone na załączonym do wniosku planie zagospodarowania działki, przez co stało się elementem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] i pozostaje w obrocie prawnym". W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest ciąg betonowych schodów i dojść betonowych na gruncie, a nie "ogrodzenie". Stąd też zaprezentowana przez Skarżącego argumentacja pozostaje bez żadnego wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie - rozstrzygnięcia. Konkludując skład orzekający doszedł do wniosku, że będące przedmiotem prowadzonego postępowania - betonowe schody i dojścia betonowe stanowią roboty budowalne wybudowane samowolnie, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a taką decyzją nie legitymuje się Skarżący. Organy nadzoru budowlanego słusznie zatem wdrożyły procedurę legalizacyjną, której pierwszym etapem jest wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1pkt 1 i ust. 3 P.b. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Końcowo wskazać należy, iż złożona w niniejszej sprawie skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnej z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).