II SA/Bk 515/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu zamurowania otworu drzwiowego i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Państwa: M. K., J. M., B. P., D. S., A. J. S. z dnia [...] listopada 2006r., o nakazanie zamurowania otworu drzwiowego w ścianie nośnej na parterze, stanowiącego przejście z korytarza do gabinetu lekarskiego, będącego własnością Państwa D. i S. S., znajdującego się w budynku przy ul. Sz. w W. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] odmówił wydania nakazu zamurowania otworu drzwiowego w ścianie nośnej na parterze znajdującego się w budynku mieszkalno – usługowym w W. M., przy ul. Sz. , stanowiącego przejście z korytarza do gabinetu lekarskiego i umorzył wszczęte w tej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe. W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w latach 80-tych i 90-tych ubiegłego stulecia rozpoczęta została budowa przedmiotowego obiektu jako internatu, po czym decyzją z dnia [...] listopada 2002r. znak: [...] Starosta W. udzielił Miastu W. M. pozwolenia na przebudowę będącego w stanie surowym internatu na budynek mieszkalno – usługowy. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] udzielił Miastu W. M. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, pod warunkiem wykonania do dnia [...] czerwca 2006r. pozostałych robót wykończeniowych. Państwo D. i B. S. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2004r. nabyli odrębną własność lokalu użytkowego oznaczonego jako lokal nr [...], usytuowanego na parterze przedmiotowego budynku, z przeznaczeniem na gabinet lekarski. W dniu [...] grudnia 2004r. dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania gabinetu lekarskiego na lokal mieszkalny, przy czym zgodnie z opisem technicznym otwór drzwiowy łączący ich lokal z korytarzem ogólnodostępnym przeznaczony był do zamurowania. Następnie w dniu [...] marca 2006r. dokonali skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania należącego do nich lokalu z mieszkalnego na użytkowy. Zgłoszony zakres robót obejmował dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do potrzeb gabinetu lekarskiego oraz odmurowanie wcześniej istniejącego otworu drzwiowego z korytarza do lokalu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił nakazania zamurowania otworu drzwiowego stanowiącego przejście z korytarza do gabinetu lekarskiego Państwa S., gdyż jak ustalił, nie miało to charakteru samowolnych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania Pana M. K., J. M., B. P., D. S., J. S. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] maja 2007r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Państwo S. dokonali zmiany sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na użytkowy oraz wykonali w ramach ww. zmiany roboty budowlane polegające na odmurowaniu istniejącego wcześniej otworu drzwiowego w ścianie nośnej, na podstawie skutecznego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Przeprowadzone w dniu [...] stycznia 2007r. oględziny potwierdziły, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z ww. zgłoszeniem. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu organ wyjaśnił, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem odnosi się on wyłącznie do budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, a odmurowanie wcześniej istniejącego otworu drzwiowego należy zakwalifikować jako roboty remontowe wymagające wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi. Takie zgłoszenie w przedmiotowej sprawie zostało dokonane wraz ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania lokalu. Na powyższą decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli: M. K., J. M., B. P., D. S., A. J. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie: a) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 71 w zw. z art. 3 ust.7 i ust. 7a, art. 51 ust.1 pkt.1 i 2 oraz art. 48 i art. 66 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.); b) przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazali, iż w myśl art. 22 ust.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. do zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej oraz udzielenia zgody na jej przebudowę – jako czynności przekraczającej zwykły zarząd - wymagana jest zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażona w formie uchwały. Zgodnie zaś z art. 33 ust.2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane inwestor winien legitymować się dowodem stwierdzającym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Państwo S. nie dysponowali wymaganą uchwałą, nie byli też uprawnieni do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, co potwierdza prawomocnie zakończony proces cywilny, wytoczony z ich powództwa. Dodatkowo skarżący wskazali, że do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, oprócz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, konieczne jest także przedłożenie ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Państwo S. nie przedłożyli takowej ekspertyzy, pomimo, że wykonane roboty miały się odbyć w ścianie nośnej. Powyższe okoliczności zdaniem Skarżących świadczą o tym, iż D. i S. S. użytkują lokal niezgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Nadto wskazali, że decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie dokonał żadnych własnych ustaleń, nie odniósł się do wniesionych zarzutów, nie podjął też żadnych działań, które doprowadziłyby do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Brak zaś oceny konstrukcyjnej budynku i zgody współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, iż zmiana sposobu użytkowania i przebudowa budynku mieszkalno – użytkowego dokonana została także z naruszeniem prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w skardze wyjaśnił, iż do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania należy dołączyć między innymi oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy – zgodnie z art. 3 pkt. 11 ustawy Prawo budowlane – rozumieć tytułu prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przedmiotem sprawie Państwo S. dołączyli wymagane oświadczenie. Ponadto z dokumentacji projektowej dołączonej do akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż odmurowanie istniejącego wcześniej otworu drzwiowego nie naruszyło konstrukcji budynku. W związku zaś z tym, iż inwestorzy dokonali zmiany sposobu użytkowania lokalu zgodnie z dokonanym zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej, organy nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji nie miały podstaw do merytorycznego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2007 r. odrzucił skargę w stosunku do skarżących: M. K., B. P., D. S. i A. J. S., wskutek nie uiszczenia przez ww. osoby wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to znaczy jej zgodność z prawem materialnym oraz prawem procesowym i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed rozważeniem zarzutów skargi Sąd pragnie podkreślić, co było przedmiotem niniejszego postępowania. Otóż postępowanie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. na wniosek: M. K., J. M., B. P., D. S., A. J. S., żądających nakazania D. i S. S. zamurowania otworu drzwiowego. Słuszność takiego żądania wystąpiłaby tylko wówczas, gdyby otwór drzwiowy został wykonany samowolnie tj. bez dokonania zgłoszenia wykonania robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w W. M., albo pomimo dokonania zgłoszenia inwestor przeprowadziłby roboty budowlane niezgodnie z przepisami budowlanymi i w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, albo inwestor dokonałby zgłoszenia robót zamiast uzyskania pozwolenia na budowę. Gdyby zostały dowiedzione powyższe uchybienia, to wtedy dopiero organ nadzoru budowlanego, po uprzedniej próbie dokonania legalizacji mógłby orzec o nakazaniu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (w tym przypadku do zamurowania otworu drzwiowego). Organy działały na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118), ale z całą pewnością nie miałby zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, który (jak słusznie podkreślają organy) odnosi się do budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem odmurowanie, czy zamurowanie otworu drzwiowego zalicza się do pojęcia "roboty remontowe" zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Na takie czynności nie jest wymagane pozwolenie na budowę tylko zgłoszenie na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Nie ulega wątpliwości, że D. i S. S. w dniu [...].03.2006r. dokonali zgłoszenia do Starosty robót polegających m.in. na "odmurowaniu drzwi" oraz zachowali całą procedurę zgłoszeniową, wynikającą z art. 30 oraz z art. 71 Prawa budowlanego, jako że "odmurowanie" drzwi wiązało się ze zgłoszoną zmianą sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na gabinet lekarski. Zatem postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 71 w związku z art. 3 ust. 7 i 7a, art. 51, art. 48 i art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego – są chybione. Skarżący nie wykazali, by "odmurowanie" otworu drzwiowego doprowadziło do naruszenia konstrukcji budynku, a wręcz przeciwnie, organy budowlane dokonały sprawdzenia dokumentacji projektowej, z której wynika jasno, że otwór drzwiowy był w tym miejscu zaprojektowany. Zatem nie sposób postawić inwestorom zarzutu sprowadzenia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Sąd nie podziela też stanowiska skarżącego twierdzącego, że p. S. nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ta kwestia winna pozostawać, zdaniem Sądu, poza oceną w niniejszym postępowaniu, albowiem dotyczyła zupełnie innego, zakończonego juz prawomocnie, postępowania zgłoszeniowego, gdzie organem właściwym (a także nie mającym zastrzeżeń) był Starosta Powiatu W. M., czyli organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zagadnienie to pozostaje poza kompetencją organów nadzoru budowlanego. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, legitymowanie się P. S. tytułem odrębnej własności lokalu użytkowego (w ścianie którego "odmurowano" otwór drzwiowy) jest niczym innym, jak tytułem własności uprawniającym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w świetle art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jednakże w granicach tego prawa. Zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa nie można uznać za trafny. Organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły cały materiał dowodowy. Organ II instancji wbrew zarzutom skargi, dokonał ponownej oceny materiału dowodowego, a nawet jego prawnej weryfikacji (odnośnie przywołania art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Organ odwoławczy nie miał obowiązku dokonywać "własnych" ustaleń, jeżeli uznał za słuszne i wyczerpujące ustalenia dokonane przez organ I instancji. Poza zarzutami skargi Sąd zwrócił ( z urzędu) uwagę na błąd proceduralny popełniony w decyzji przez organ I instancji, a powielony przez organ odwoławczy. Zawarcie w decyzji słusznego rozstrzygnięcia polegającego na "odmowie wydania nakazu zamurowania otworu drzwiowego..." wymagało przywołania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego (co słusznie uzupełnił w decyzji organ II instancji), natomiast zbędne było zastosowanie instytucji umorzenia postępowania z art. 105 § 1 kpa, która jest zaprzeczeniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Ponieważ organy obydwu instancji w uzasadnieniach decyzji przytoczyły argumentację, wskazującą na to, że intencją decyzji była "odmowa wydania nakazu zamurowania otworu drzwiowego...", to Sąd uznał, iż dodatkowe orzeczenie o umorzeniu postępowania należy uznać za zbędne, ale nie stanowi ono istotnego błędu, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji.