II SA/Bk 515/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zjazdu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Po interwencji Powiatowego Zarządu Dróg w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) prowadził postępowanie w przedmiocie dwóch zjazdów z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr geod. [...] przy ul. [...] w C. W interwencji zarządca drogi wskazał na niezgodność wykonania zjazdów z przepisami techniczno – budowlanymi. Na skutek ustaleń dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2014 r., organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie. Przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania organ uczynił zjazd oznaczony 01-02. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2014r. nr [...], wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, PINB nałożył na małżonka skarżącej I. K. - A. K. (współwłaściciela nieruchomości) obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] stycznia 2015r., oceny stanu technicznego dwóch w/w zjazdów wraz z wnioskami oraz ewentualnymi zaleceniami pod kątem warunków technicznych, określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Wymagana ocena techniczna została przedłożona w dniu [...] stycznia 2015 r. Wynikało z niej, iż do nieruchomości skarżącej z drogi powiatowej prowadzą dwa zjazdy: jeden o wymiarach 5,6 m szerokości, 4,5 m długości, ze spadkiem podłużnym 4,10%, określony jako zjazd 01-02 oraz zjazd 03-04 o szerokości 7,5 m, długości 4,2 m, ze spadkiem podłużnym 11,90% w kierunku drogi powiatowej. Autor oceny stwierdził, że w rejonie dwóch zjazdów brak jest przydrożnego rowu odwadniającego oraz przepustów pod istniejącymi zjazdami, a zjazd 03-04 przekracza o 1,5 m dopuszczalną szerokość maksymalną wynoszącą 6,0 m. Przy czym, jak podkreślił, przedmiotowe zjazdy nie stwarzają zagrożenia i nadają się do użytkowania. Na tej postawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał w dniu [...] lutego 2015 r. decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zjazdu z działki nr geod. [...] przy ul. [...] w C., oznaczonego 01-02, na drogę powiatową nr [...]. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją ostateczną z dnia [...].04.2015r. nr [...], uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego. W toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, iż przedmiotowy zjazd jest zjazdem indywidualnym, powstałym przed rokiem 1990, a jego stan prawny jest uregulowany. Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżący przedłożył decyzję z dnia [...] czerwca 1988r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy C. wraz z zatwierdzonym planem realizacyjnym budynku socjalno-warsztatowego elektroniki ogólnej, na którym istnieją dwa zjazdy węższy i szerszy. PINB ustalił również, iż przedmiotowy zjazd 01-02 został wykonany z nawierzchnią z kostki betonowej wraz z zabudową działki nr geod. [...] na podstawie w/w pozwolenia na budowę. Parametry zjazdu nie uległy zmianie od początku jego istnienia. Organ I instancji stwierdził ponadto, iż obecnie brak jest rowów melioracyjnych przy drodze powiatowej nr [...], pomimo, iż taki rów odwadniający jezdnię widnieje na planie realizacyjnym z 1979 roku dotyczącym piekarni, wybudowanej na sąsiedniej nieruchomości o nr geod. [...]. Teren części działki o nr geod. [...] oraz pasa drogowego nachylony jest natomiast w kierunku drogi powiatowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił również, iż właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w C. oznaczonej nr geod. [...] - jest, oprócz A. K., I. K. W trakcie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uzyskał protokół z dnia [...] czerwca 2012r. przeglądu pięcioletniego stanu technicznego drogi powiatowej nr [...] C. – C. , z którego wynikało, iż odcinek drogi przebiegający przy zjeździe przewidziany jest do przebudowy. Ponadto na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] Rady Miejskiej w C., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. nr 4, poz. 70, ustalono, że przy ul. [...] w C. mają być wykonane chodniki obustronne. W toku postępowania wpłynęło do organu uzupełnienie przedłożonej uprzednio przez skarżącego oceny technicznej z dnia [...] stycznia 2015r., wskazujące na konieczność wykonania odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowego zjazdu na teren działki nr geod. [...]. Autor oceny zalecił w tym zakresie zmienić spadek podłużny na 5,00% na długości 5,20 m w kierunku działki nr [...], a w km 0+005,20 wykonać korytko poprzeczne z odprowadzeniem wody do studzienki ściekowej Ø 50cm i do studni chłonnej Ø 125 cm i kanalizacji deszczowej rurą żeliwną Ø 200 mm. Z powyższej oceny wynikało również, że odwodnienie przedmiotowego zjazdu powinno zostać wykonane na terenie działki inwestora. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny PINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zjazdu z działki nr geod. [...] oznaczonego 01-02, na drogę powiatową nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowy zjazd ma uregulowany stan prawny. Z kolei nie ma możliwości zmiany spadku podłużnego terenu posesji nr geod. [...] oraz przedmiotowego zjazdu, natomiast zjazd może zostać odwodniony po odtworzeniu rowu lub przy przebudowie drogi. Na skutek odwołania Państwowego Zarządu Dróg w B., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej w skrócie: PWINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] uchylił w/w decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego oraz uwzględnienia przy orzekaniu wskazań zawartych w przedłożonej ocenie technicznej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia PWINB w pierwszej kolejności zgodził się z PINB, że przedmiotowy zjazd powstał i istnieje legalnie. Jego lokalizacja została bowiem uwidoczniona zarówno na planie realizacyjnym do projektu podstawowego budynku socjalno-warsztatowego elektroniki ogólnej z 1988r., jak i na przedłożonym przez skarżącego planie realizacyjnym z 1990r. do projektu podstawowego ogrodzenia działki nr [...] przy ul. [...] w C. Następnie uznał, że powyższa okoliczność pozostaje bez znaczenia dla możliwości zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem stwierdzony w toku postępowania fakt odprowadzenia wód opadowych ze zjazdu z działki nr geod. [...], oznaczonego 01-02 na drogę powiatową, narusza przepisy prawa, tj. art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i powinien być wyeliminowany. Tym bardziej, że zalewanie drogi wodami opadowymi w warunkach jesienno-zimowych może być przyczyną powstania zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W ocenie PWINB nieuzasadnione było też pominięcie przez organ I instancji zaleceń osoby uprawnionej, zawartych w przedłożonej ocenie technicznej. Argumentację zaś organu I instancji, iż będzie dokonywana przebudowa drogi i będą odtwarzane rowy melioracyjne, co ma spowodować, iż woda z przedmiotowego zjazdu nie będzie odprowadzana na drogę powiatową [...], PWINB uznał za nieuzasadnioną. W ocenie organu odwoławczego są to zdarzenia przyszłe i niepewne. Natomiast zjazd narusza przepisy prawa obecnie i zgodnie z oceną techniczną może być doprowadzony do zgodności z prawem. Końcowo organ wskazał na art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U.2015.460), zgodnie z którym utrzymywanie zjazdów należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Powyższe okoliczności wykluczały zatem możliwość umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła I. K. wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Uzasadniając wniesioną skargę jej autorka wskazała na naruszenie przez organy art. 40 § 1 k.p.a. przejawiające się w zaniechaniu osobistego doręczania jej korespondencji w sprawie, przez co bez własnej winy została pozbawiona możliwości działania, w tym wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów, w szczególności zaś oceny technicznej (pierwotnej i uzupełniającej), które zostały wykonane bez udziału i wiedzy tej strony. Wyjaśniła, że przesyłka zawierającą zaskarżoną decyzję zawierała tylko jeden egzemplarz decyzji, pomimo, że była adresowana do skarżącej i jej męża. Została bowiem odebrana przez osobę zatrudnianą przez męża skarżącej i do niej nie dotarła. Zdaniem skarżącej decyzja organu II instancji narusza też art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, albowiem nakazuje uwzględnić opinię sporządzoną w sprawie pomimo, jest ona całkowicie chybiona, gdyż postuluje gruntowną zmianę stosunków wodnych i odprowadzanie wody z drogi oraz zjazdu bezpośrednio na jej działkę. W ocenie skarżącej sama okoliczność odprowadzania wód opadowych z jej działki na drogę została ustalona przez organ dowolnie, bez przeprowadzenia jakiekolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ dowolnie zinterpretował też art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, albowiem z definicji legalnej pojęcia utrzymania drogi (art. 4 pkt 20 u.d.p.) wynika, że utrzymywanie zjazdu polega na wykonywaniu robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym również odśnieżania i odladzania. Tymczasem w opinii technicznej zalecona została przebudowa zjazdu, co nie mieści się w tym pojęciu. W ocenie skarżącej organ naruszył również § 79 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. albowiem kontrolowany zjazd został wybudowany w latach 80-tych XX wieku, a więc jeszcze przed wejściem w życie wskazanego rozporządzenia i wymogów w nim wskazanych. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 13 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Postępowanie sądowe pozostawało w zawieszeniu w okresie od 13.12.2016r. (k. 91 akt sądowych) do 8.05.2018r. (k. 160 akt sądowych) z uwagi na złożony przez skarżącą wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją kasacyjną. Wznowione postępowanie administracyjne ostatecznie zostało umorzone (decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2016r. znak [...]), jako niedopuszczalne z uwagi na charakter decyzji kasacyjnej uznanej za niekończącą postępowania w sprawie, a skarga I. K. na decyzję umarzającą wznowione postępowanie została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19.10.2017 r. wydanym pod sygn. VII SA/Wa 2706/16. Wyrok ten stał się prawomocny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu mimo podzielenia proceduralnych zarzutów skarżącej. W okolicznościach sprawy (przedstawionych w dalszej części uzasadnienia), uchylenie bowiem zaskarżonej decyzji kasacyjnej prowadziłoby do pogorszenia sytuacji strony skarżącej a tym samym byłoby rozstrzygnięciem na jej niekorzyść a sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (stosownie do treści art. 134§ 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Składowi orzekającemu przy orzekaniu w niniejszej sprawie, było już znany z urzędu fakt, że wyrokiem z tej samej daty (19.07.2018r.) wydanym w sprawie o sygn. II SA/Bk 208/17, została uwzględniona skarga I. K. oraz A. K. na ostateczną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. z dnia [...].01.2017r. (nr [...]) merytorycznie rozstrzygającą o prawidłowości zasad utrzymania spornego zjazdu w świetle ustawowych obowiązków ciążących na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, określonych przepisami rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. Wyeliminowana zatem została z obrotu prawnego decyzja następcza kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej poprzedzającej decyzję merytoryczną. Z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. II SA/Bk 208/17 wynika przy tym, że nadal istnieje konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy, uznanego przez sąd za niewyjaśniony, mimo prowadzonego od 4 lat postępowania administracyjnego. Treść wyroku wydanego w sprawie o sygn. II SA/Bk 208/17 (sentencji i motywów) wskazuje, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna była potrzebna gdyż również w dacie jej wydania, nie były wyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy, pozwalające na prawidłową subsumpcję faktów pod właściwe normy prawne stosowanego prawa materialnego. Potrzeba wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy była obiektywnie uzasadniona a skoro tak, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo, że nastąpiło na skutek uwzględnienia odwołania Powiatowego Zarządu Dróg w B., służyło również interesowi prawnemu i faktycznemu skarżącej. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej poprzez pryzmat zarzutów skargi, Sąd nie może przy tym również tracić z pola widzenia tego, że uwzględnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego przez sąd administracyjny ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (vide: brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym). Skoro zaś tym wynikiem było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, to dostrzeżonego błędu organu przy doręczaniu skarżącej przez organ korespondencji w postępowaniu administracyjnym (o czym więcej w dalszej części uzasadnienia), sąd nie może traktować jako mogącego mieć "przełożenie" na wydanie decyzji kasacyjnej. Sąd zgadza się z zarzutem skarżącej naruszenia przez organ przepisu art. 40 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie odrębnego doręczania korespondencji każdemu z małżonków będących stronami postępowania administracyjnego. Przymiot strony postępowania ma charakter indywidualny, gdyż wyprowadzany jest z indywidualnej zdolności procesowej każdego podmiotu będącego uczestnikiem postępowania. Zatem pisma kierowane do strony powinny być imienne tzn. wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Nie jest dopuszczalne zbiorcze doręczanie małżonkom jednego egzemplarza indywidualnej korespondencji. Jak stwierdził NSA w tezie wyroku z dnia 2.02.2000 r. sygn. II SA/Kr 298/00, pogląd, jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków, wywierało taki sam skutek, jakoby doręczono go obojgu, należy uznać za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Naruszenia przez organ zasad doręczania stronom pism procesowych, sąd nie może jednak traktować jako naruszenia zasady czynnego udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym w sposób uzasadniający wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (a co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. tj. bez badania wpływu naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy), albowiem prawomocne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2706/16 skargi I. K. na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2016r. (znak [...]) umarzającą wznowione postępowanie, oznacza prawomocnie wyrażoną przez sąd administracyjny w odniesieniu do skarżącej, niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138§ 2 K.p.a. tj. niekończącą postępowania administracyjnego w sprawie. Innymi słowami, WSA w Warszawie wyrokiem wydanym w sprawie VII SA/Wa 2706/16, potwierdził, że decyzja kasacyjna, stanowiąca przedmiot kontroli sądu w sprawie niniejszej, nie kończy sprawy administracyjnej a tym samym nie zamyka organowi drogi również do korygowania w dalej trwającym postępowaniu administracyjnym, aż do zakończenia sprawy, wszelkich wcześniejszych uchybień proceduralnych, w tym uchybień dotyczących zasad doręczania korespondencji w taki sposób, który nie pozbawia żadnej strony możliwości aktywnego działania w postępowaniu. Skoro wydanie decyzji kasacyjnej, stanowiącej przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie, zostało uznane przez sąd za konieczne zważywszy na zakres niewyjaśnionych okoliczności faktycznych sprawy poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa materialnego a dostrzeżone uchybienia proceduralne organu wymagały powtórzenia postępowania w taki sposób, który nie pozbawiałby skarżącej możliwości aktywnego w nim działania, a także zważywszy na fakt, że uchylenie decyzji kasacyjnej w czasie, gdy jest znany sądowi fakt uwzględnienia przez sąd skargi I. K. na następczą decyzję merytoryczną w sprawie, byłoby niekorzystne dla strony skarżącej, Sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).