II SA/Bk 516/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokat E. M. ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa, osiemdziesiąt) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy. Zaskarżaną decyzją, wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 i art. 149 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. oraz odwołania G. i S. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].04.2007r. nr [...] odmawiającej J. M., a także G. i S. M. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2006r. nr [...], nakazującą J. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanej: 1) części stodoły o wym. 8,50 m x 7,20 m od strony zachodniej, 2) przybudówki o wym. 4,20 m x 7,20 m przy stodole od strony zachodniej, zlokalizowanych na działce o nr geodezyjnych [...] w K., 3) przybudówek od strony wschodniej stodoły, zlokalizowanych na działkach o nr geodezyjnym [...] i [...] w K., 4) 50 cm podwyższenia istniejącej stodoły, oraz 5) rozbiórki azbestu, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. Zaskarżana decyzja została wydana w konsekwencji następujących okoliczności faktycznych i zdarzeń prawnych: W 2004r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnie rozbudowanej stodoły na działkach oznaczonych nr geodezyjnymi [...] i [...] w K. Ustalono, że samowolę budowlaną popełnił J. M., natomiast działka nr [...] na której stoi stodoła z samowolnie dobudowanymi trzema przybudówkami stanowi własność państwa G. i S. M. Ostateczną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].11.2005r. zobowiązano J. M. do opracowania inwentaryzacji geodezyjno-budowlanej w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu budowlanego. Powyższa decyzja została zaskarżana do WSA w B. przez G. i S. M., którzy nie zgadzali się na legalizację samowoli budowlanej, domagając się przywrócenia stanu poprzedniego. Wyrokiem z [...].04.2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. sygn. akt [...] uchylił zaskarżaną decyzję, a także decyzję organu I instancji. W wytycznych Sąd zalecił, aby organy ustaliły datę (rok), kiedy nastąpiła samowolna przebudowa stodoły, aby określić, które przepisy – tzw. starego prawa budowlanego, czy ustawy z 07.07.1994r. – Prawo budowlane, mają zastosowanie w sprawie. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że organ winien rozważyć, czy tak ukształtowany stan własności działek (samowola zrealizowana na cudzym gruncie) nie będzie miał wpływu na wynik toczącego się postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...].08.2006r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. – Prawo budowlane, nakazała J. M. rozebranie samowolnie rozbudowanych części stodoły. Decyzja ta została prawidłowo doręczona wszystkim uczestnikom postępowania; wobec braku odwołania od decyzji, stała się ona ostateczna. Po uprzednim doręczeniu upomnienia, w dniu 03.01.2007r. zobowiązaniem do rozebrania obiektu – J. M. doręczono tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązkowi o charakterze niepieniężnym. W dniu 12.07.2007r. J. M. oraz G. i S. M. - właściciele działki nr [...] złożyli, w formie aktu notarialnego, nietypowe oświadczenia woli, w których wyrazili zgodę na legalizację samowolnie rozbudowanej stodoły na nieruchomości [...] i [...] z tym, że dobudowane i zalegalizowane części stodoły stanowić będą własność prawowitych właścicieli zgodnie z aktami notarialnymi stron składających niniejsze oświadczenie. Załączając powyższe oświadczenia J. M. wystąpił, pismem z dnia 12.01.2007r., do Powiatowego INB w S. z wnioskiem o uchylenie tytułu wykonawczego z 02.01.2007r. i decyzji z [...].08.2006r. PINB w S. nakazującej rozebranie samowolnie rozbudowanej stodoły oraz o zezwolenie na legalizację samowoli budowlanej na rzecz prawowitych właścicieli działek. Prośbę swą uzasadnił bardzo trudną sytuacją materialną rodziny. Skarżący nadmienił również, iż jego wniosek jest zgodny z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18.10.2006r., sygn. akt P 27/05. Wniosek powyższy potraktowany początkowo jako zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania wykonawczego, ostatecznie został uznany za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].08.2006r. Powiatowy INB w S. postanowienie z [...].02.2007r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z [...].08.2006r., następnie zaś decyzją z [...].02.2007r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...].08.2006r. nakazującej rozbiórkę. Po rozpoznaniu odwołań J. M. oraz G. i S. M. obie decyzji PINB w S. z dnia [...].02.2007r. , P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...].04.2007r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...].02.2007r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż sytuacja uzasadniająca wznowienie postępowania nie miała miejsca, gdyż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego art. 145 "a" § 2 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania winno być wniesione w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co nastąpiło w dniu 25.10.2006r. (Dz. U. z 2006r. nr 193, poz. 1430). Termin miesięczny upłynął zatem 25.11.2006r., a zainteresowany J. M. złożył wniosek o wznowienie postępowania, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.10.2006r. (sygn. P 27/05), w Powiatowym INB w S. w dniu 26.01.2007r., a więc z uchybieniem terminu. Wobec niespełnienia przesłanek formalnych uzasadniających wznowienie postępowania, organ II instancji uchylił kontrolowaną decyzję i umorzył wznowione postępowanie. Uczestnicy postępowania nie zaskarżyli ostatecznej decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Natomiast pismem z dnia 12.04.2007r. J. M. złożył kolejny wniosek o wznowienie postępowania, powołując jako podstawę art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a., z tym że jako podstawę wznowienia wskazał nowy dowód - oświadczenia woli z dnia 12 stycznia 2007r. – o którym organ nadzoru budowlanego I instancji nie posiadał wiedzy w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. dnia [...].08.2006r. Również G. i S. M. pismem z dnia 12.04.2007r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania. Powiatowy INB w S. decyzją z dnia [...].04.2007r. nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., po rozpatrzeniu obu wniosków postanowił J. M. oraz G. i S. M. odmówić wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] .08.2006r. nakazującej J. M. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej stodoły. Jako podstawę odmowy organ podniósł przede wszystkim, że nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Podanie o wznowienie winno być wniesione w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W sytuacji, kiedy oświadczenie woli zainteresowanych w sprawie legalizacji samowoli zostało złożone w Kancelarii Notarialnej w dniu 12.01.2007r., a podania stron o wznowienie postępowania wpłynęły do organu w dniu 13 kwietnia 2007r., stwierdzić należy, że podania zostały złożone po terminie. Nadto organ I instancji stwierdził, że nowa okoliczność powstała po upływie kilku miesięcy od wydania decyzji ostatecznej. Od decyzji tej odwołanie wnieśli uczestnicy postępowania. J. M. zaskarżając decyzję w całości, zarzucał jej, jak pisze: "Naruszenie mojego prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.". Z uzasadnienia wynika, iż w ocenie skarżącego akt notarialny (oświadczenie woli z 12.01.2007r.) jest wystarczającym dowodem na to, aby zastosować art. 145 § 1 pkt. 5 w rozpatrzonej sprawie. Pozostałe twierdzenia i ich uzasadnienie w piśmie skarżącego są trudne do streszczenia i nie dotyczą istoty sprawy, czyli wznowienia postępowania. Odwołanie G. i S. M. zawiera podobne zarzuty i argumenty; skarżący w pełni podzielają zarzuty powołane w odwołaniu J. M. W obu odwołaniach skarżący wyrażają pretensje, dlaczego to ich oświadczenie woli z 12.01.2007r. o zgodzie na legalizację samowoli budowlanej nie przyniosło jeszcze rezultatów postaci uchylenia tytułu wykonawczego oraz ostatecznej decyzji z [...].08.2006r. nakazującej rozbiórkę. Po rozpoznaniu powyższych odwołań została wydana, będąca przedmiotem niniejszej skargi, decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].06.2007r. nr [...] (opisana we wstępnej części niniejszego uzasadnienia), którą to decyzją utrzymano w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu, organ odwoławczy, po przedstawieniu regulacji prawnej instytucji wznowienia postępowania stwierdził, że podstawę do odmowy wznowienia stanowi niespełnienie choćby jednej z przesłanek do wznowienia. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie skarżący J. M., przywołując przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., złożył wniosek o wznowienie postępowania po upływie 1 miesiąca od momentu, w którym strona dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Tak więc termin do złożenia wniosku o wznowienie upłynął w dniu 12.02.2007r., podczas gdy wniosek został złożony w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 13.04.2007r. Stąd też, organ I instancji trafnie odmówił wznowienia postępowania, gdyż nie spełnione zostały łącznie wszystkie wymogi formalne. Odnosząc się do złożonego przez strony oświadczenia woli w sprawie legalizacji samowoli budowlanej organ wyjaśnił, iż wyrażanie takiej zgody nie ma wpływu na prowadzony proces legalizacyjny w organach nadzoru budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej jest niezależna od udzielania, bądź nie, zgody przez inną stronę postępowania. W skardze do WSA zainteresowany J. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zaznaczając, iż naruszają one obowiązujące przepisy k.p.a., ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy zasadniczej – Konstytucji RP, szczegółowo wymienione w odwołaniu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest oczywiście bezzasadna, dlatego też podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie skarżący dążył (dwukrotnie) do wznowienia ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej mu dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego. W obu przypadkach zapadły ostateczne decyzje odmawiające wznowienia postępowania. Choć przedmiotem skargi jest decyzja P. WINB w B. z dnia [...].06.2007r., to – ponieważ skarżący zgłasza również zastrzeżenia do decyzji ostatecznej PWINB w B. z dnia [...].04.2007r. – Sąd, w rozważaniach odniósł się również do tej decyzji. Instytucja wznowienia postępowania służy wzruszeniu ostatecznych decyzji administracyjnych, w przypadku ich wadliwości. Ze względu na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia możliwość wznowienia postępowania od wystąpienia przesłanki pozytywnej – podstawy prawnej wznowienia – jednej z okoliczności wyczerpująco wyliczonych w przepisach art. 145 § 1 oraz art. 145 "a" § 1 k.p.a. Oprócz zaistnienia podstawy prawnej wznowienia istotny jest tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie skarżący dwukrotnie zwracał się o wznowienie postępowania. W pierwszym przypadku, jako podstawę wznowienia powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.10.2006r. (sygn. P 27/05) opublikowany w "Dzienniku Ustaw" dnia 25.10.2006r. Podanie skarżącego zostało wniesione w dniu 12.01.2007r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminu miesięcznego, który w tym przypadku jest liczony od 25.10.2006r. i upłynął dnia 25.11.2006r. W drugim przypadku podania o wznowienie postępowania zakończonego, ostateczną decyzją odmowną będącą przedmiotem niniejszej skargi, skarżący jako podstawę wznowienia powołał art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., kiedy to "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi który wydał decyzję". Jako nową okoliczność skarżący powołał fakt złożenia przez uczestników postępowania administracyjnego zgodnych, notarialnych oświadczeń woli co do legalizacji samowoli budowlanej, złożonych przed notariuszem dnia 12.01.2007r. I w tym przypadku organy słusznie stwierdziły, iż podanie o wznowienie postępowania, które wpłynęło do organu w dniu 13.04.2007r., zostało złożone z przekroczeniem miesięcznego terminu z art. 148 § 1 k.p.a., stąd organy zasadnie odmówiły wznowienia postępowania. Organy powinny nadto dostrzec, iż w tym drugim przypadku ubiegania się o wznowienie postępowania brak było również ustawowej podstawy wznowienia. Nowe fakty lub dowody stanowią – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – podstawę wznowienia jeżeli istniały w dniu wydania ostatecznej decyzji, ale nie były znane organowi, który tę decyzję wydawał, a obecnie wyszły na jaw i są istotne dla sprawy. Ostateczna decyzja, nakazująca rozbiórkę, której wznowienia domaga się skarżący została wydana dnia [...].08.2006r. W stosunku do takiej decyzji nowym faktem czy dowodem nie może być okoliczność, która zaistniała po wydaniu decyzji ostatecznej, a konkretnie 12.01.2007r. Dlatego też odmowa wznowienia postępowania powinna nastąpić głównie z braku podstawy prawnej wznowienia. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).