II SA/Bk 517/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy o zasiłek celowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. uchyliło w całości decyzję Burmistrza S. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na opłacenie zaległości za mieszkanie i orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją Burmistrza S. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] odmówiono R. B. przyznania zasiłku celowego na opłacenie zaległości za mieszkanie w wysokości 1600 zł miesięcznie z powodu niespełnienia warunków do jego przyznania. Organ ustalił, iż dochód miesięczny wnioskodawcy, na który składa się kwota 411,36 zł otrzymywana z tytułu renty oraz kwota 69,70 zł zasiłku stałego wynosi - 481,06 zł i nie uprawnia do udzielenia mu pomocy w tej formie. Jednocześnie rozpatrując kwestę przyznania specjalnego zasiłku celowego stwierdzono, iż sytuacji życiowej, w jakiej znajduje się R. B. nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony (art. 41 pkt 1 ustawy). Od decyzji tej R. B. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. domagając się zasiłku celowego na zgłoszoną potrzebę. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazano, iż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej zostało określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i dotyczy sytuacji, gdy dochód tej osoby nie przekracza kwoty 461 zł miesięcznie. Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego przepisu, określającego sposób ustalenia dochodu na potrzeby nabycia prawa do świadczeń z pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (...). Kolegium wskazało, iż w przedstawionym stanie prawnym i faktycznym, stanowisko organu I instancji o wysokości miesięcznego dochodu ustalonego na potrzeby tego zasiłku nie znajduje uzasadnienia. Podkreślono, iż sytuacja dochodowa wnioskodawcy uległa zmianie na jego korzyść dopiero po uzyskaniu podwyżki świadczenia rentowego, co nastąpiło od dnia [...] marca 2006r. Tymczasem wniosek o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie zaległego czynszu mieszkaniowego został złożony do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w dniu [...]marca 2006r. Stąd zdaniem Kolegium brak jest powodów, aby twierdzić, iż wnioskodawca nie spełnia warunku dochodowego do przyznania żądanej pomocy pieniężnej. Ustalone zaś okoliczności dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie godząc się z tą decyzją R. B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż Kolegium obowiązane było przyznać mu zapomogę w kwocie 1600 zł miesięcznie na uregulowanie zaległości czynszowych. Nadto podał, iż Ośrodek Pomocy Społecznej w S. od marca 2006r. złośliwie odmawia mu tej pomocy, pomimo spełnienia przez niego kryterium dochodowego. Jego zdaniem z przepisów ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wynika, że wnioskowana pomoc mu się należy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy ponownie wskazał, iż R. B.i z uwagi na spełnienie kryterium dochodowego posiada legitymację prawną do ubiegania się o świadczenie pieniężne ze środków pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Jego dochód nie przekracza kwoty 461 zł tj. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a zatem może być mu przyznany zasiłek celowy na zasadach określonych w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie podkreślono, iż przedmiotem rozpoznania organu l instancji było prawo do specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 ustawy. Podstawy zaś materialnoprawne przyznania każdego z tych świadczeń są odmienne. Stąd sprawa przyznania zasiłku celowego na zasadach ogólnych podlega rozpatrzeniu przez organ l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przy wydawaniu decyzji naruszono bowiem zasadę ogólną postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą regułą każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Konsekwencją powyższej zasady jest ukształtowanie postępowania odwoławczego, w ten sposób, że organ odwoławczy w myśl art. 138 kpa nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W doktrynie podnosi się również, iż dwukrotne rozstrzygnięcie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego (B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, C. H. Beck 2005, s. 96). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) organ odwoławczy winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż wskazana przez Kolegium jako podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji okoliczność, iż "stanowisko organu I instancji o wysokości miesięcznego dochodu na potrzeby tego zasiłku (zasiłku celowego) nie znajduje uzasadnienia" nie daje - zdaniem Sądu - prawa do wydania decyzji kasacyjnej. W świetle bowiem orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, tylko wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001r. sygn. akt V SA 239/01, z dnia 2 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 208/99, z dnia 2 listopada 2000r. sygn. akt V SA 856/00 oraz z dnia 26 marca 1999r. sygn. akt I SA/Gd/97). Przy interpretacji przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wydanie decyzji kasacyjnej może zatem nastąpić, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a w szczególności, gdy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Powyższe wynika wprost z treści art. 136 kpa wedle, którego organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Innego rodzaju uchybienia organu I instancji nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nadmienić przy tym należy, iż przyczyny, dla których organ uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem 138 § 2 kpa winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2000r. V SA 1680/01, niepub.). W przypadku, gdy organ drugiej instancji uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że okoliczność wymaga udowodnienia, lecz powinien wskazać, dlaczego zebrane dotychczas dowody uważa za niewystarczające. W niniejszej sprawie Kolegium nie wskazało, aby w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego lub by je przeprowadzono, lecz z naruszeniem przepisów proceduralnych, a zatem w tej sytuacji przyjąć należy, iż takich uchybień się nie dopatrzyło. W konsekwencji wobec braku potrzeby przeprowadzania "w całości lub w znacznej części" uzupełniającego postępowania dowodowego, tak jak w omawianej sprawie, organ odwoławczy obowiązany był zastosować instytucję reformacji i orzec o meritum sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak trafnie stwierdzono sytuacja dochodowa wnioskodawcy uległa zmianie na jego korzyść dopiero po uzyskaniu podwyżki świadczenia rentowego, co nastąpiło od dnia [...]marca 2006r., wniosek zaś o przyznanie pomocy finansowej został złożony w dniu [...]marca 2005r. Tymczasem zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W tej sytuacji ustalenie stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy, iż dochód skarżącego nie przekracza kwoty 461 zł, to jest kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej prowadzi do wniosku, iż może być mu przyznany zasiłek celowy na zasadach ogólnych – art. 39 ust. 1 i 2. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy ponad wszelką wątpliwość pozwalał na dokonanie przez organ odwoławczy oceny pod kątem spełniania przez skarżącego warunków do przyznania mu zasiłku celowego i orzeczenia o meritum sprawy. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., powinno orzec, co do istoty sprawy, w tym, jeżeli stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów materiałów w sprawie, o którym mowa w art. 136 kpa po uprzednim przeprowadzeniu takiego postępowania uzupełniającego. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-