II SA/Bk 519/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i E. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego oddala skargę Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego, położonego na działce nr [...] we wsi M. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 20 lipca 2009 r. B. K. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosek o kontrolę budynku inwentarskiego na działce H. M. we wsi M. [...], wskazując że ww. budynek użytkowany jest pomimo braku wymaganych w tego typu obiektach urządzeń sanitarnych. Wniosek ten ponowiła w dniu 16 września 2009 r., stwierdzając że dotyczy on istniejącego budynku inwentarskiego, a nie jego samowolnie rozbudowanej części. W tym stanie rzeczy, organ l instancji w dniu 18 stycznia 1010 r. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono, że przedmiotowy budynek inwentarski nie posiada płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę. Obornik składowany jest na gruncie za oborą w pryzmach, a płynne odchody spływają kanałem gnojowym do dołu o wymiarach około 1 x 2 m i głębokości 1 m, zlokalizowanego za oborą. Obiekt wyposażony jest w wentylację grawitacyjną wywiewną. Ustalono także, że ściany obory są murowane, posadzki betonowe, a strop wylewany na dwuteownikach stalowych. Stan techniczny budynku nie wskazuje na jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia. Obecni na kontroli B. i E. K. oświadczyli, że obora jest użytkowana od roku 1982, nie jest wyposażona w szambo oraz, że w części obory brak jest posadzki betonowej. Następnie w dniu 24 lutego 2010 r. organ przeprowadził oględziny, na których stwierdził, że w przedmiotowym budynku od strony działki nr [...] na powierzchni o wymiarach 3,2 x 19,9 m, przeznaczonej na kojce dla inwentarza brak jest posadzki. Inwestor - H. M. oświadczył, że tej posadzki nie było nigdy. B. K., stwierdziła natomiast, że obora jest użytkowana samowolnie, a jej właściciel raz podaje datę rozpoczęcia użytkowania jako 1990 r., a innym razem twierdzi, że obora jest w budowie. W związku z powyższymi ustaleniami organ zobowiązał właściciela przedmiotowego budynku inwentarskiego, do przedłożenia w terminie do dnia 1 czerwca 2010 r. odpowiedniej oceny technicznej. W dniu 12 kwietnia 2011 r. w trakcie oględzin stwierdzono, że w "części budynku wybudowanej na podstawie pozwolenia z 1988 r." wymiary wynoszą 26,80 x 10,90 m. Inwestor - H. M. oświadczył wówczas, że obiekt został wybudowany zgodnie z pozwoleniem i przekazany do użytkowania. B. K. utrzymywała zaś, że budynek nie mógł zostać przekazany do użytkowania, gdyż wybudowano go niezgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w latach budowy. Na wniosek B. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] grudnia 2011 r. wydzielił z wyżej opisanego postępowania kwestię dotyczącą legalności budowy budynku inwentarskiego o wymiarach 10,90 x 26,80 m na działce nr [...] we wsi M., stanowiącej własność H. M. W wyniku tego wydzielonego postępowania, organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy wyżej opisanego budynku inwentarskiego. W uzasadnieniu stwierdzono, że dokonując analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie spornego budynku inwentarskiego brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy budynek wybudowano bez uzyskania pozwolenia na budowę, z odstępstwami bądź przystąpiono samowolnie do jego użytkowania. Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek odwołania B. i E. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest data budowy przedmiotowego obiektu. W niniejszym przypadku inwestor - H. M. początkowo bowiem twierdził, że obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z 1988 r., jednakże nie potwierdziło się to w toku postępowania. W trakcie przesłuchań w dniu 26 maja 2011 r. świadek - A. K. zeznał, iż inwestor rozpoczął budowę budynku inwentarskiego około 1980 r. Stwierdził także, iż nie zna daty zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania obiektu, ale na pytanie skarżącej odpowiedział, że użytkowanie budynku zaczęło się przed rozpoczęciem dobudowy. Datę budowy przedmiotowego obiektu określoną na rok 1980 potwierdził inny świadek - E. T., który uczestniczył w budowie. Wówczas H. M. oraz świadek I. G. zeznali, że obora była wybudowana wcześniej niż garaż (tzn. przed okresem 1984-1986 według oświadczenia inwestora). Niewątpliwym faktem jest również okoliczność, że w dniu 22 czerwca 1979 r., decyzją Naczelnika Gminy w P. nr [...], H. M. uzyskał pozwolenie na budowę budynku stodoły murowanej oraz "budynku inwentarskiego w/g proj. typ. KB4-6.2.2 o powierzchni zabudowy 315,5 m², kubaturze1240 m³". Uznając za wiarygodne zeznania ww. świadków przyjęto, iż budowa przedmiotowego obiektu została rozpoczęta około 1980 r. na podstawie ww. pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ zauważył, iż powierzchnia zabudowy powstałej obory jest mniejsza o około 23,38m² niż w pozwoleniu na budowę. Ze względu jednakże na brak dokumentacji budowlanej oraz istniejący wprawdzie, ale nieczytelny plan zagospodarowania działki, będący załącznikiem do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można stwierdzić na pewno, że obiekt powstał z odstępstwami od pozwolenia na budowę. Ponadto jak wskazał inwestor przed przystąpieniem do użytkowania zostało złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy. Z uwagi na brak dokumentacji dotyczącej zawiadomień o zakończeniu budowy organ nie jest jednak w stanie udowodnić, że takiego zawiadomienia nie było. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, wyjaśniono, że okoliczność, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z projektem typowym nie oznacza, iż jest on możliwy do odnalezienia. W praktyce niewiele bowiem takich projektów z lat 70 - tych ubiegłego wieku pozostaje w obiegu. Ponadto uprawniony projektant może dostosowywać go do potrzeb indywidualnego klienta. Końcowo organ podkreślił, iż nie może on uznawać żadnych oświadczeń stron postępowania za niezgodne z prawdą, dopóki nie znajdzie niezbitych dowodów lub nie otrzyma orzeczeń odpowiednich organów, świadczących o tym. W niniejszym przypadku takich dowodów nie ma. Nie godząc się z powyższą decyzją, B. i E. K. złożyli skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się w niej do przedstawionych przez nich w odwołaniu zarzutów dotyczących niezgodności budowy spornego budynku z obowiązującym zarówno w czasie budowy, jak i obecnie - warunkami technicznymi dotyczącymi budynków inwentarskich. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i 8 kpa, nakazujące podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Nadto podnieśli, iż organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w oparciu o niepełny materiał, albowiem organ I instancji przesłał ich odwołanie bez załączników, a ten nie zażądał od organu powiatowego uzupełnienia dokumentacji. Zdaniem skarżących pomimo faktu, że inwestor nie ujawnia dokumentacji z pozwolenia, a organy nie posiadają archiwalnych dokumentów, to stanowczo należy stwierdzić o niezgodności obecnie istniejącego i użytkowanego obiektu z przepisami. Budowę prowadzono na podstawie pozwolenia na budowę z 1979 r., lecz budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia i nie spełnia on warunków technicznych, co nie pozwoliłoby na skuteczne zgłoszenie zakończenia budowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania była legalność budowy budynku inwentarskiego, kwestia zaś stanu technicznego budynku jest przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na wstępie podkreślić należy, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty. Ten cel nie zawsze może być jednak osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Powodem takiej sytuacji może być bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, z którą w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Opisana wyżej przyczyna niewątpliwie stanowiła o podjętym przez organy obu instancji rozstrzygnięciu w przedmiotowej sprawie i zdaniem Sądu odpowiada prawu. Zgodnie ze złożonym w dniu 15 listopada 2011 r. wnioskiem skarżącej o wyłączenie z postępowania prowadzonego w sprawie braku urządzeń sanitarnych w budynku inwentarskim, znajdującym się na działce nr [...] we wsi M., stanowiącej własność H. M., kwestii związanych z legalnością budowy i użytkowania ww. budynku inwentarskiego, organ I instancji wyodrębnił postępowanie we wnioskowanym przez stronę zakresie. W tym stanie rzeczy organ administracji publicznej wszczynając postępowanie administracyjne, zainicjowane powyższym wnioskiem związany był żądaniem strony, a treść tego żądania wyznaczała równocześnie stosowaną normę prawa materialnego oraz normę prawa procesowego, które miały znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Przeprowadzone w powyższym kierunku postępowanie wyjaśniające, nie pozwoliło jednakże na stwierdzenie, iż przedmiotowy budynek wybudowano bez uzyskania pozwolenia na budowę, z istotnymi odstępstwami bądź przystąpiono samowolnie do jego użytkowania. Ponad wszelką wątpliwość uznać bowiem należy, iż omawiana inwestycja została zrealizowany legalnie w oparciu o wymagane prawem dokumenty, w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1979 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowe budynku stodoły murowanej oraz budynku inwentarskiego wg proj. typ. KB4-6.2.2 o pow. 315, 5 m², kub. 1240 m³. W przedmiotowej sprawie nie można zatem mówić o samowoli budowlanej. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, budowa przedmiotowego budynku została rozpoczęta około 1980 roku, na podstawie ww. pozwolenia na budowę. Powyższy fakt znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadków przesłuchiwanych na tę okoliczność przez organy nadzoru budowlanego. Świadek A. K. zeznał, iż inwestor rozpoczął budowę około 1980 r., nie zna daty jej zakończenia, ani daty przystąpienia do użytkowania, wie natomiast, iż użytkowanie budynku zaczęło się przed rozpoczęciem dobudowy. Wskazywaną datę potwierdził E. T., który uczestniczył w budowie budynku inwentarskiego oraz I. G., która zeznała, iż obora była wybudowana wcześniej niż garaż. Według zaś oświadczenia inwestora garaż był realizowany w latach 1984 - 1986. Wprawdzie inwestor początkowo wskazywał na budowę spornego budynku na podstawie pozwolenia z 1988 r., to jednak twierdzenie to, jak trafnie podniosły organy obu instancji, nie znalazło potwierdzenia w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w szczególności wyżej zaprezentowanych zeznaniach świadków. Nie można również stwierdzić w sposób stanowczy, iż inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy. Brak dokumentacji dotyczącej zawiadomień o zakończeniu budowy wskazuje, zdaniem Sądu - na poprawność stanowiska organów, iż w takiej sytuacji nie można wykluczyć, iż takiego zawiadomienia nie było. Brak tej dokumentacji nie może bowiem być odczytywany na niekorzyść strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie dysponuje dowodami przeciwnymi. Natomiast fakt, iż w zeznaniach H. M. dotyczących daty budowy budynku inwentarskiego są różne, nie może z kolei wpływać na ocenę jego oświadczeń składanych w innych kwestiach. Podzielić również należy pogląd organów obu instancji, iż w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o zrealizowaniu omawianej inwestycji z istotnymi bądź nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji i warunków pozwolenia na budowę. Organ nie kwestionuje faktu, iż w trakcie dokonanych oględzin stwierdził, że powierzchnia zabudowy powstałej obory jest mniejsza o około 23,38 m² niż w pozwoleniu na budowę, to jednakże również i w tym, przypadku z uwagi na brak dokumentacji budowlanej oraz istniejący wprawdzie, ale mało czytelny plan zagospodarowania działki, będący załącznikiem do ww. decyzji z 1980 r., nie można przyjąć twierdzenia przeciwnego, a mianowicie, że obiekt powstał z odstępstwami od pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości i odpowiadają prawu. Dokonana ocena zebranego materiału dowodowego nie narusza reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonego przepisami kpa. Organy nadzoru budowlanego wbrew twierdzeniom strony skarżącej starały się zgromadzić cały materiał dowodowy, jednakże wobec niemożliwości odnalezienia niektórych dokumentów nie znalazły podstaw do podważenia tezy o legalności zrealizowanego budynku inwentarskiego. Zgodnie zaś z art. 75 kpa jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, itp. W tym miejscu dodać należy, iż w przepisach postępowania administracyjnego nie ma podstaw do wprowadzania zróżnicowania środków dowodowych. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992r., III SA 1838/91 (ONSA 1992, Nr 2, poz. 45), wskazując, iż "ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa." Za niedopuszczalne uznaj się bowiem stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, iż dana okoliczność może być udokumentowana wyłącznie określonym środkiem dowodowymi. W tym stanie rzeczy nie dysponowanie przez skarżących niezbędną dokumentacją nie może - jak chcą tego skarżący, przesądzać o istnieniu samowoli budowlanej. Reasumując, podzielić należy stanowisko organów o braku niezgodności zrealizowanego budynku inwentarskiego z obowiązującymi przepisami prawa, na podstawie których organ mógłby prowadzić postępowanie administracyjne w stosunku do inwestora. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż w niniejszej sprawie postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ustalenie zaś tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia prowadzenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie. Stosownie bowiem do treści art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w oparciu o powołany przepis jest obligatoryjne i dalsze jego prowadzenie w danej instancji w takim przypadku stanowiłyby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, iż nie podważają one zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Przede wszystkim zauważyć należy, iż wskazane tam kwestię wykraczają poza przedmiotowy zakres rozpatrywanej sprawy. Podkreślić bowiem należy za organem odwoławczym, iż problem stanu technicznego budynku nie był przedmiotem niniejszego postępowania. Zarzuty skarżących dotyczące braku posadzki, odprowadzania ścieków czy izolacji zostaną rozpatrzone w odrębnie toczącym się postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, którego skarżący są stronami. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organy obu instancji i skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.).