II SA/Bk 52/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia F.Z. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do udziału w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu I.C. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne strony skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. (Nr [...]) Prezydent Miasta B. orzekł o odmowie Stowarzyszeniu F.Z. w B. prawa do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie układu drogowego ulicy M. (odcinek od ulicy E. O. do skrzyżowania ulic M.– P.- D., budowie sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic M. – P. – D. w B. i przebudowie kolidującej infrastruktury technicznej na nieruchomościach położonych w B., oznaczonych jako działki nr [...], [...] - w obrębie 10 - oraz nr [...], [...]/2, [...]/7, [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...]/1 i [...] - w obrębie 11). W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż brak jest przesłanek z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), zgodnie z którym organizacje społeczne mają możliwość zgłoszenia chęci uczestnictwa na prawach strony, tylko w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie F.Z. w B. złożyło zażalenie, w którym zawarło szereg bliżej niesprecyzowanych zastrzeżeń, co do całości postępowania dotyczącego realizacji ww. przedsięwzięcia. Z zażalenia tego jednak trudno było wywieść konkretne zarzuty co do naruszenia prawa w omawianym postanowieniu. W wyniku rozpoznania tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. (znak: [...]), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia pierwszoinstacyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził za organem I instancji, iż w sprawie bezspornym jest, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia toczyć się mogło bez udziału społeczeństwa. Powyższe wynika z ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2007 r. W takich okolicznościach w oparciu o przepisy Prawa o ochronie środowiska, w szczególności jego art. 33 ust. 1 i art. 53 odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu miała swoje prawne i faktyczne uzasadnienie. W skardze wywiedzionej na powyższe postanowienie Stowarzyszenie F.Z. w B. podniosło szereg nieskonkretyzowanych bliżej zarzutów odnośnie całego procesu inwestycyjnego dotyczącego przebudowy układu drogowego ulicy M. w B. Skarżące stowarzyszenie podniosło, że zgłaszało jako organizacja ekologiczna swój udział we wszystkich postępowaniach toczących się w przed Prezydentem B. od 7.03.2006 r. Pomimo pisemnych zgłoszeń nie zostało ono – na skutek bezczynności i rażącego naruszenia prawa – za stronę uznane. Strona skarżąca nie zakwestionowała jednak wprost żadnego fragmentu skarżonego postanowienia, zaś jedynymi zarzutami zawartymi w skardze, jakie można by odnieść do postanowienia z dnia [...] października 2007 r. jest zasygnalizowana konieczność zastosowania wobec członków SKO w B. przepisów o wyłączeniu pracowników organu oraz zarzut sprzeczności odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z innymi, podjętymi wcześniej przez Kolegium postanowieniami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Organ opisał stan sprawy, a odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów stwierdził, że nie mają one jakiegokolwiek związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia danego aktu administracji publicznej, sąd bada jego zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają jego legalności, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zaakcentować należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawie nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w tym przepisy dotyczące kwestii udziału w tym postępowaniu organizacji ekologicznych, od 15 listopada 2008r. uregulowane jest ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Niemniej jednak sąd rozpatrujący sprawę kontroluje rozstrzygnięcia organów administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem obowiązującym na dzień ich wydawania. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie wydane było w oparciu o przepisy działu V tytułu I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), dlatego też i kontrola sądowa niniejszej sprawy sprowadzała się do zbadania zgodności wydanych w niej rozstrzygnięć z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązującymi na dzień ich wydania. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania (odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) należy wskazać, iż zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150), w brzmieniu nadanym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia (tj. [...].10.2007 r.), postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Nie jest on jedynym uczestnikiem postępowania w sprawie wydania tej decyzji, gdyż w postępowaniu takim z mocy ww. ustawy oraz przepisów kpa mogą w nim brać udział również inne podmioty. Oprócz stron w postępowaniu mogą uczestniczyć również podmioty będące rzecznikami interesu publicznego. Ustawodawca w art. 46a ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska określił, co prawda, że w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie stosuje się art. 31 kpa, eliminując w ten sposób z udziału w omawianym postępowaniu organizacje społeczne. W art. 33 ust. 1 ww. ustawy przewidziano jednak możliwość udziału w tym postępowaniu organizacji ekologicznych, które uzasadniwszy to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będzie więc zdeterminowany przez postanowienia art. 53 ustawy, przewidującego, że "Organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". A contrario zatem w tych wszystkich sprawach, w których nie jest sporządzany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, społeczeństwo nie uczestniczy, a więc i możliwość udziału organizacji ekologicznych w takim postępowaniu została wyłączona (vide: Komentarz do art. 46a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.06.129.902), [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). W art. 33 ust. 1 ustawy 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska określono, że aby organizacja ekologiczna mogła zostać dopuszczona do udziału w sprawie, powinna wykazać, że: – pozostaje to w zgodzie z zasięgiem terytorialnym jej działalności, – kategoria sprawy została zaliczona do wymagającej udziału społeczeństwa (tj. postępowanie w którym wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), – organizacja zgłosiła chęć udziału w tym postępowaniu. Natomiast w myśl art. 33 ust. 1a cytowanej ustawy wymogiem formalnym brania przez organizację ekologiczną udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest równoczesne zgłoszeniem chęci brania w nim udziału oraz wniesienie uwag lub wniosków. Z powyższego stwierdzenia wynika, że aby podmiot ten wziął udział w postępowaniu, to przesłanki te powinny zostać spełnione łącznie. W przedmiotowej sprawie natomiast skarżące Stowarzyszenie nie mogło uzyskać statusu uczestnika postępowania, albowiem nie został spełniony drugi z omawianych warunków formalnych. W aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się postanowienia: Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2007 r., w których nie stwierdzono konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (k. 7, 8 akt administracyjnych). Powyższe postanowienia nie były przez nikogo skarżone, przez co stały się ostateczne. Ponadto nie można uznać za zasadny argument strony skarżącej o zgłaszaniu od dnia 7 marca 2006 roku swego udziału we wszystkich postępowaniach toczących się w Urzędzie Miejskim w B., Wydziale Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej. Zgłoszenie swego udziału w sprawie nie może dotyczyć czysto hipotetycznych i abstrakcyjnych postępowań. Tylko w sprawach toczących się z udziałem społeczeństwa, organizacjom społecznym służy prawo do wzięcia w nich udziału. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było bez udziału społeczeństwa, to do organu odwoławczego należało sprawdzenie w pierwszej kolejności, czy zasadnym było potraktowanie przedmiotowej inwestycji jako takiej, w której postępowanie ma toczyć się bez udziału społeczeństwa – co też prawidłowo organ uczynił. O tym, w których sprawach w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji postępowanie toczy się z udziałem społeczeństwa, rozstrzyga brzmienie art. 53 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, organ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie sądu, słusznie organy przyjęły, iż w niniejszej sprawie sporządzenie takiego raportu nie było wymagane. Rozstrzygnięto o tym ostatecznymi postanowieniami organu ochrony środowiska (postanowienie Prezydenta B. z dnia [...] lipca 2007 r.) oraz organu inspekcji sanitarnej (postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lipca 2007 r.). Nie było przy tym powodów do kwestionowania mocy wiążącej ww. postanowień, przez co kwestia konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowej inwestycji została definitywnie przesądzona. Tym samym dalsze postępowanie w sprawie przedmiotowej inwestycji toczyć się mogło bez udziału społeczeństwa. W takich okolicznościach odmowa dopuszczania Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu była uzasadniona pod względem prawnym jak i faktycznym. Zarzuty skargi w zakresie niezastosowania wobec pracowników SKO w B. przepisów o wyłączeniu (art. 24 § 1 kpa) także nie mają uzasadnienia w realiach niniejszej sprawy. Zgłaszane przez skarżącego naruszenie ww. przepisu nie zostało poparte żadnymi okolicznościami uzasadniającymi wyłączenie pracowników SKO orzekających w analizowanej sprawie. Z lektury akt administracyjnych wyłania się teza, iż brak jest przesłanek do wyłączenia którejkolwiek z osób biorącej udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia. Czysto hipotetyczne założenia, że pracownicy SKO w B. mogą być nieobiektywni w załatwieniu sprawy, z uwagi na szereg innych postępowań toczących się przed Kolegium z udziałem skarżącego, nie stanowi przyczyny uzasadniającej wyłączenie pracownika w oparciu o art. 24 § 1 kpa. Na marginesie należy tylko przypomnieć, iż co prawda zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania (vide: wyrok NSA z 21.12.2007r., I OSK 383/07, LEX nr 372671). W przedmiotowej sprawie jednak, wniosek o wyłączenie pracowników SKO pojawił się dopiero w skardze na ostateczne postanowienie organu II instancji, dlatego też z oczywistych względów nie mógł być rozpoznany przez ten organ. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł.