II SA/Bk 522/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego W.B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych. W dniu [...].04.2008 r. skarżący W.B. właściciel Agencji Reklamy "H." w Ł. zgłosił Prezydentowi Ł. jako organowi architektoniczno – budowlanemu zamiar ustawienia 4 tablic reklamowych na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...], położonych w Ł. przy ul. S. oraz 1 tablicy reklamowej na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w Ł. przy ul. Z. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załączył wizualizację tablic reklamowych. Decyzją z dnia [...].05.2008 r. Prezydent Ł. powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy "Prawo budowlane" zgłosił sprzeciw wobec zamiaru inwestora. Organ uznał, że reklamy, które chce ustawić skarżący należy zaliczyć do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, jako wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Wniosek co do trwałego związania z gruntem urządzeń opisanych w zgłoszeniu organ wysnuł z wizualizacji wskazującej – zdaniem organu – że konstrukcja urządzeń będzie wkopana lub zabetonowana w gruncie. Jako wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, będące obiektem budowlanym nie mogą korzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o jakim to zwolnieniu mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego. Skoro tak, należało zgłosić obligatoryjny sprzeciw wobec zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację. Zdaniem strony z treści tego przepisu wprost wynika wyłączenie obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających na instalacji tablic reklamowych, a takie tablice reklamowe chciał ustawić skarżący. Tymczasem organ bezpodstawnie zaliczył tablice reklamowe do bliżej niesprecyzowanych urządzeń reklamowych. Strona powołała się na wyrok WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 1847/2007 stwierdzający, że instalacja tablic reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę, przy czym nie zależy to ani od ich wielkości, ani od tego, czy są ustawione na konstrukcji naziemnej, czy trwale związanej z gruntem. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, a jednocześnie o nałożeniu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie robót objętych zgłoszeniem. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ II instancji przyznał rację odwołującemu się, co do tego, że instalacja tablic reklamowych co do zasady nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Niemniej jednak w sprawie zaistniały przesłanki do fakultatywnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych objętych zgłoszeniem w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 1 prawa budowlanego, tj. z tej przyczyny, że instalacja tablic o wymiarach 5,04 x 2,38m może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, albowiem instalacja wymaga odpowiedniej konstrukcji nośnej. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego inwestor W.B. podniósł zarzut obrazy prawa procesowego, tj. art. 139 kpa poprzez naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, art. 15 kpa, art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego i dokonanie dowolnych ustaleń dowodowych. Zdaniem skarżącego organ II instancji orzekł na jego niekorzyść i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odstąpił od zakazu reformationis in peius. Nadto nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o nowe przesłanki faktyczne i nową podstawę prawną, inne niż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wojewoda nie przeprowadził również żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia zagrożenia dla ludzi lub mienia, jakie miałaby stworzyć instalacja tablic reklamowych. Nie ma żadnych analiz oceniających odległość ustawienia tablic od miejsc poruszania się ludzi, najbliższych budynków, oceny technicznej konstrukcji, sposobu zamocowania. Zastosowanie nowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia rodziło konieczność przeprowadzenia stosownych dowodów i oceny materiału dowodowego, a co w sprawie nie miało miejsca. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można było odmówić słuszności albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana daje p.p.s.a. Uchybienia zauważone przez Sąd dotyczą naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i art. 15 kpa regulujących prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz zasadę dwuinstancyjności, co – zdaniem Sądu – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę decyzji organów administracji publicznej według kryterium legalności tj. zgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy zastosowaniu których decyzję wydano, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd administracyjny mając uprawnienia wyłącznie kontrolne nie może, zatem czynić samodzielnych ustaleń w sprawie i zastępować organ w sprawowaniu jurysdykcji administracyjnej. Dostrzeżenie przez sąd, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, zawsze czyni koniecznym uchylenie decyzji. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi, że w sprawie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej zaś sprawie mamy do czynienia właśnie z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 15 kpa, które to naruszenie daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Analizując postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy orzekające w sprawie, należało zgodzić się z rozstrzygnięciem Wojewody P. w kwestii uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...].05.2008 r., co do jego sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu tablic reklamowych na terenie miasta Łomży, objętych zgłoszeniem z dnia [...].04.2008r. Nie ulega wątpliwości, iż sprzeciw organu pierwszej instancji był niezasadny, albowiem – jak wyjaśnił to słusznie Wojewoda – brak było podstaw do uznania, że instalacja przedmiotowych tablic reklamowych wymagała pozwolenia na budowę. Przyznać należy rację organowi odwoławczemu w kwestii zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego, stanowiącego o wyłączeniu w uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na instalacji tablic reklamowych objętych wnioskiem inwestora. Wobec stwierdzonego uchybienia Wojewoda P. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną – co było zasadne i prawidłowe pod względem merytorycznym jak i procesowym. Niemniej jednak Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na istotne uchybienia w procedowaniu przez organ odwoławczy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż organ II instancji niezgadzając się z rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].05.2008r., w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru instalacji tablic reklamowych skarżącego na wskazanym we wniosku terenie, dokonał nowych ustaleń faktycznych, stosując przy rozstrzyganiu sprawy nową podstawę prawną. Uznając, że co do zasady instalacja tablic reklamowych skarżącego w niniejszej sprawie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, stwierdził, iż istnieją przesłanki do fakultatywnego nałożenia tego obowiązku z innej podstawy prawnej. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Powołując się na powyższy przepis Wojewoda P. uznał, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego wskazanego we wniosku skarżącego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Instalacja tablic reklamowych o wymiarach 5,04 x 2,38m wymaga budowy odpowiedniej konstrukcji nośnej, co zdaniem organu odwoławczego, uzasadnia konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy wskazać, iż o ile organ II instancji miał prawną możliwość dokonania odmiennych ustaleń niż Prezydent Miasta Ł. i zastosowania powyższego przepisu, to dokonał tego w sposób naruszający przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe oznacza, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (vide: B. Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 97). W wyroku z 09.11.1995r., III ARN 53/95 (OSN 1996, Nr 11, poz. 752) Sąd Najwyższy przyjął, że "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając na nią nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w I instancji". W wyroku z 18.08.1993 r., I SA 878/93 (ONSA 1994, Nr 3, poz. 121) NSA stwierdził, że "organ II instancji, który orzeka na niekorzyść strony odwołującej się przez ograniczenie jej uprawnień ponad ograniczenie ustalone przez organ I instancji, dokonując jednak tego w zakresie stosunku materialnoprawnego wynikającego z innych przepisów prawa, nie narusza zakazu reformationis in peius (art. 139 kpa), lecz narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa) i przepisy o właściwości organów (art. 156 § 1 pkt 1 kpa)". Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy podnieść, iż zarzut strony skarżącej w odniesieniu do naruszenia zakazu reformationis in peius określonego przepisem art. 139 kpa jest niezasadny. Organ II instancji nałożył obowiązek uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę na realizację przedmiotowej inwestycji na innej podstawie niż ta, którą wskazał organ architektoniczno – budowlany I instancji. W tym miejscu wskazać należy, iż sprzeciw wniesiony przez organ pierwszoinstancyjny wyrażony w formie decyzji administracyjnej był oparty na przesłance obligatoryjnej (art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego). Sformułowanie przesłanek obligatoryjnego zgłoszenia sprzeciwu wyklucza w sensie prawnym (z wyjątkiem przesłanki z art. 30 ust. 2 in fine prawa budowlanego) możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na inwestycje, których wniesiony na ich podstawie sprzeciw mógłby dotyczyć. Jeżeli obowiązek wydania decyzji wynika z mocy prawa, brak jest podstaw prawnych do nakładania go w drodze decyzji. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji wydając decyzję w przedmiocie obligatoryjnego sprzeciwu co do planowanej inwestycji skarżącego, uznając, iż obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę wynika z mocy prawa - nie nałożył go w przedmiotowej decyzji. Niemniej jednak nie oznacza to, że nie mamy w ogóle do czynienia z takim obowiązkiem. Przyjęcie koncepcji odmiennej uzasadniałoby zarzut naruszenia zasady reformationis in peius, jednak w niniejszej sprawie meritum sprzeciwu sprowadzało się do wskazania, że do realizacji inwestycji polegającej na instalacji tablic reklamowych przez skarżącego wymagane będzie w przyszłości uzyskanie pozwolenia na budowę. Zatem, choć decyzja pierwszoinstancyjna nie nakładała wprost obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to ten obowiązek wynika - zdaniem organu - z mocy prawa, co zostało ujawnione w treści uzasadnienia decyzji o sprzeciwie. W tej sytuacji nałożenie przez organ odwoławczy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 prawa budowlanego nie miało wpływu na samą jego istotę. Zakres przedmiotowy nałożonego przez ten organ obowiązku jest tożsamy z tym, ustalonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a wynikającym – zdaniem organu I instancji - z mocy prawa. Należy zwrócić uwagę, iż sytuacja strony skarżącej nie zmieniła się na jej niekorzyść. O ile bowiem zasugerowany przez organ I instancji obowiązek uzasadniony był jako obligatoryjny, wynikający z mocy prawa (co prawda nieprawidłowo), to obowiązek nałożony przez wojewodę miał charakter fakultatywny. Sytuacja skarżącego w przedmiocie nałożonego na niego obowiązku nie zmieniła się zatem, albowiem obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, wynikający z decyzji organu II instancji został dokonany w zakresie tego samego stosunku materialnoprawnego, tyle, że wynikał z innych przepisów prawa. Mając na uwadze zarówno powyżej wskazane orzecznictwo jak i głosy doktryny Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nakładając na W.B. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na instalację przedmiotowych tablic reklamowych naruszył nie zasadę reformationis in peius (art. 139 kpa), lecz zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną przepisem art. 15 kpa. Omawiając dalsze uchybienia, należy też podnieść, iż słuszne są zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia zakresu ewentualnego niebezpieczeństwa, jakie może stworzyć instalacja tablic reklamowych skarżącego, oraz w zakresie braku uzasadnienia do zastosowania przepisu art. 30 ust. 7 pkt 1 prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż nowe ustalenia faktyczne rodzą po stronie organu obowiązek wnikliwej analizy i ustosunkowania się w podejmowanym rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie uchybił temu obowiązkowi, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wspomniał nawet, z jakich przyczyn uznał, iż instalacja tablic reklamowych może spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia (art. 107 § 3 kpa). Samo wskazanie na wymiary tablic i stwierdzenie, że ich montaż wymagać będzie odpowiedniej konstrukcji nośnej nie potwierdza jeszcze, że inwestycja skarżącego może spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia. Słusznie wskazał skarżący, iż organ przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia winien przeprowadzić stosowne analizy, badania, wyliczenia, czy oceny, w celu wykazania, że istotnie konstrukcja tablic będzie w znacznym stopniu zagrożeniem dla ludzi i mienia. Tymczasem same ustawowe sformułowanie użyte w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wystarcza, by inwestycję uznać za niebezpieczną, czy mogącą stwarzać jakiekolwiek niebezpieczeństwo. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 15 kpa i naruszenie to – zdaniem Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja jak też decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Wskazać bowiem należy, że decyzję pierwszoinstacyjną jako naruszającą prawo materialne, również należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przy powtórnym orzekaniu, organy administracji publicznej winny wziąć pod uwagę wskazane przez Sąd uchybienia i wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 14 ust 2 pkt 1), lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa koszów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).