II SA/Bk 524/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2019 r. R. A. zwrócił się do Sądu Okręgowego w B. - IV Wydziału Penitencjarnego i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych, o udostępnienie informacji publicznej, w formie kserokopii, przez przesłanie następujących dokumentów: wszystkich orzeczeń (postanowień) nieopublikowanych w BIP, wydanych na okoliczność skarg złożonych przez skazanych pozbawionych wolności w trybie art. 7 k.k.w. za 2018 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wiceprezes Sądu Okręgowego w B. odpowiedział na ww. wniosek, wskazując w jego treści, że w IV Wydziale Penitencjarnym i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych Sądu Okręgowego w B. w 2018 r. zarejestrowano 322 sprawy będące w zainteresowaniu wnioskodawcy, jednakże przygotowanie wnioskowanych dokumentów, z uwagi na ich ilość, wiąże się z koniecznością podjęcia przez pracowników ww. Wydziału dodatkowych czasochłonnych czynności, polegających na sporządzeniu kserokopii wszystkich orzeczeń oraz dokonaniu ich anonimizacji. W tym kontekście wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, w związku z czym w piśmie wezwano wnioskodawcę do uzupełniania ww. wniosku, w terminie 14 dniu, przez wykazanie, że udostępnienie informacji publicznej, w ww. zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem odmowy udostepnienia wnioskowanej informacji. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu [...] kwietnia 2019 r., zaś osobie upoważnionej do odbioru korespondencji kierowanej do Zakładu Karnego, w którym przebywa wnioskodawca, w dniu [...] kwietnia 2019 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. R. A. wskazał, że nie musi on wskazywać powodu, dla którego spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz, że samo przeniesienie informacji na inny nośnik, wykonanie kserokopii, skanu, czy dokonanie anonimizacji, nie stanowią o przekształceniu informacji. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Prezes Sądu Okręgowego w B. odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, wskazując, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, bowiem Sąd Okręgowy w B. nie posiada gotowych danych podlegających udostępnieniu, a ich pozyskanie, z uwagi na znaczny zakres wniosku, wymaga zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia kserokopii aż 322 orzeczeń. Dokonanie tych czynności nie jest możliwe bez podjęcia dodatkowych czynności wymagających zaangażowania znacznych środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Organ wskazał, że wnioskodawca, pomimo skierowanego do niego wezwania, nie podjął próby wykazania, że udzielenie żądanej informacji, jest uzasadnione szczególnym interesem publicznym. Co więcej organ nie dostrzega ani w treści wniosku, ani w treści udzielonej odpowiedzi, informacji wskazujących na istnienie po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego. Z tych względów odmówiono udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2018, poz. 1330, dalej: "u.d.i.p."). Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. A., wskazując w nim na naruszenie art. 61 ust. 1i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Wiceprezes Sądu Apelacyjnego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 16 zarządzenia Prezesa Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie utworzenia Internetowego Portalu Orzeczeń Sądu Okręgowego w B., orzeczenia związane z postępowaniem wykonawczym w sprawach karnych nie podlegają publikacji na tym portalu, co uniemożliwia ich wyselekcjonowanie i udostepnienie w prosty sposób. W konsekwencji zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy spowodowałoby konieczność zgromadzenia, analizy, a następnie zanonimizowania 322 orzeczeń, które liczą przeciętnie od 1 do 2 stron, zatem ww. działaniami objętych byłoby 644 stron tekstu (a uśredniając około 480 stron). Przy tym działania z zakresu anonimizacji, ze względu na charakter spraw, w których orzeczenia zostały wydane, obejmowałyby nie tylko dane osobowe, ale analizę dokumentu, czy nie zawiera on informacji niejawnych. Sam czas anonimizacji wraz ze sprawdzeniem jej poprawności, w odniesieniu do jednego postanowienia, wynosiłby około 5 minut, co daje łącznie 1610 minut równych 27 godzinom pracy pracownika Sądu Okręgowego w B. (ponad trzy dni robocze), przy założeniu, że byłyby to jego jedyne obowiązki. W konsekwencji nakład pracy konieczny do przygotowania odpowiedzi satysfakcjonującej wnioskodawcę, prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p., co rodzi konieczność zbadania, czy w jej uzyskaniu dostrzec można szczególnie istotny interes publiczny, czego wnioskodawca nie wykazał. Z kolei fakt osadzenia wnioskodawcy w Zakładzie Karnym rodzi przekonanie o indywidualnym charakterze interesu, w jakim ów wniosek został skierowany do Sądu Okręgowego w B. W dniu 18 listopada 2019 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga R. A. na ww. decyzję, w której skarżący zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez nie udzielenie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie prezesa Sądu Okręgowego w B. do udzielenia żądanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie w formie kserokopii wszystkich orzeczeń (postanowień) niepublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej, wydanych na okoliczność skarg złożonych przez skazanych pozbawionych wolności w trybie art. 7 k.k.w. za okres 2018 r. Powodem dokonania odmowy udostepnienia wnioskowanej informacji publicznej było nie wykazanie, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sprawie nie budziło wątpliwości Sądu, ani organów wydających rozstrzygnięcia, że skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej do organu zobowiązanego do jej udzielenia w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej powoływana jako: "ustawa"), który posiada tę informację i nie kwestionuje jej publicznego charakteru. Spór w sprawie dotyczył natomiast wyłącznie uznania żądanych informacji przez organ jako informacji przetworzonych z konsekwencjami, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a związanymi z ograniczeniem uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej do zakresu, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organów obu instancji wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, albowiem jej udostępnienie wymaga zgromadzenia, analizy, a następnie zanonimizowania i sporządzenia kserokopii 322 orzeczeń sądowych. Organy podkreśliły, że orzeczenia związane z postępowaniem wykonawczym w sprawach karnych nie podlegają publikacji na Portalu Orzeczeń Sądu Okręgowego w B., co uniemożliwia ich wyselekcjonowanie i udostępnienie w prosty sposób. Ponadto każdy dokument musi być sprawdzony przez pracownika nie tylko w kontekście danych osobowych, ale także czy nie zawiera, tzw. informacji niejawnych. W przypadku bowiem orzeczeń związanych z wykonywaniem kar pozbawienia wolności, ze względu na wrażliwy charakter danych, które orzeczenia te mogą zawierać, wnikliwe sprawdzenie tych danych jest szczególnie ważne. W konsekwencji udzielenie informacji we wnioskowanym zakresie wiązałoby się z dużym nakładem pracy koniecznym do jej przygotowania, w szczególności zaangażowania znacznych środków osobowych oraz dodatkowych czasochłonnych czynności, co mogłoby zakłócić normalny tok działania podmiotu i utrudniałoby wykonanie przepisanych mu zadań. Zdaniem zaś skarżącego wnioskowane informacje nie są informacją przetworzoną, albowiem zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno – techniczne, biurowe lub samo przeniesienie informacji na inny nośnik, wykonanie kserokopii, skanu, anonimizacja czy proste zsumowanie danych nie pozwala mówić o "przetworzeniu" czy nawet "przetworzeniu informacji prostej w inną formę informacji prostej". Rozstrzygając spór w niniejszej sprawie, Sąd opowiedział się za stanowiskiem prezentowanym w niej przez organy. Przechodząc do rozważań w powyższym zakresie wyjaśnić należy, że ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 ustawy pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji. W judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. W tym miejscu zwrócić jednakże należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się pogląd, wedle którego w pewnych wyjątkowych przypadkach suma posiadanych informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną. Sytuacja taka może mieć miejsce, kiedy czynności związane z przygotowywaniem do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej są rozległe i angażują po stronie zobowiązanego podmiotu środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania, co powoduje, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie jest w stanie realizować przypisanych mu zadań z uwagi na konieczność dokonywania czynności związanych z realizacją obowiązku udzielenia informacji publicznej. Tym samym suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników może być w takich wyjątkowych, co należy podkreślić, sytuacjach traktowana jako informacja przetworzona. Takie stanowisko zostało wyrażone między innymi w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., I OSK 315/14 (pupl. Lex nr 1683050), w którym zawarto tezę, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej." Podobnie NSA w wyroku z dnia 17 października 2006 r. w sprawie I OSK 1347/05 wskazał, że "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego". Przywołać także należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 977/11, w którym Sąd podkreślił, że: "jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona." Końcowo wskazać również należy na wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK/866/14, w którym Sąd akcentuje, że organy muszą liczyć się z tym, że każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, że konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Taką okoliczność należy jednak wykazać w uzasadnieniu decyzji. Podobny pogląd został zaprezentowany również np. w wyrokach NSA z 18 września 2014 r., I OSK 60/14 i WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 940/14. Sąd orzekający w składzie obecnym w pełni podziela stanowiska wyrażone w ww. orzeczeniach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy obu instancji rozpoznając wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej sprostały powyższym wymogom, albowiem zgodnie z art.107 § 3 k.p.a. wykazały, że żądana przez skarżącego informacja w konkretnym przypadku stanowi informację przetworzoną. Organy wyjaśniły bowiem w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć w sposób nie budzący wątpliwości, że przygotowanie żądanej informacji wymaga istotnie czasochłonnych i kosztownych działań, analiz i opracowań zebranego materiału, które byłyby trudne do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego podmiotu i znacznie utrudniłyby wykonywanie przypisywanych mu zadań. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę za organami, że informacja wnioskowana przez skarżącego nie mogła być wyselekcjonowana na zasadzie automatycznego jej wygenerowania. Wnioskowane orzeczenia nie podlegają bowiem publikacji na Portalu Orzeczeń Sądu Okręgowego w B. Udostepnienie zatem tej informacji wymagało zgromadzenia, a następnie dokonania przez pracownika organu, indywidualnej analizy 322 orzeczeń. Skarżący wnioskował o udostępnienie wszystkich orzeczeń za okres 2018 r. wydanych na podstawie przepisów ustawy - Kodeks karny wykonawczy (art. 7). W tym miejscu zauważyć należy, że ww. orzeczenia dotyczą postępowań zwianych z wykonywaniem kar pozbawienia wolności, które w swej treści, jak słusznie podnoszą organy, zawierają nie tylko dane osobowe, ale i również treści zawierające informacje niejawne czy wrażliwe. Organy wskazały, że anonimizacja dokumentu może być wykonywana w sposób automatyczny, za pomocą specjalistycznego narzędzia działającego w oparciu o algorytmy związane z przetworzeniem języka naturalnego, nie mniej jednak proces ten nie jest w pełni zautomatyzowany. Oznacza to, że w każdym przypadku anonimizacji automatycznej, ze względu na brak pełnej skuteczności programu komputerowego dokument musi zostać sprawdzony przez pracownika osobiście. Obok zaś samego "ręcznego" procesu anonimizacji należy również zanonimizowany plik zawierający orzeczenie zapisać w formacie nieedytowalnym lub też zeskanować dokument w odpowiedni sposób. W związku z powyższym za niebudzące wątpliwości uznać należy symultaniczne obliczenia organów w zakresie nakładu czynności oraz czasu niezbędnego do dokonania procesu animizacji tak znawczej ilości materiału źródłowego. W tym stanie rzeczy Sąd podziela pogląd organów, że wskazany wyżej charakter żądanej informacji oraz znaczy nakład pracy przy jej udostępnieniu prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej obligowało zatem wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego", podobnie jak pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie to jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonych ma wpływ charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia takich informacji, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych. Przykładem w tym zakresie może być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu np. poprzez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podmioty te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu "usprawnienia" funkcjonowania odpowiednich organów (vide: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 865/14, Lex nr 1677565). Podkreślić również należy, że uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej. W kontekście powyższego Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że skarżący nie dowiódł, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwany do wykazania takiego interesu skarżący nie powołał żadnej argumentacji mającej świadczyć o tym. Marginalnie jedynie podnieść należy, że okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności fakt, że skarżący w chwili składania wniosku był osadzony w zakładzie karnym, a także zakres żądanej informacji, wskazują że celem uzyskania żądanej informacji było zapoznanie się z praktycznym stosowaniem przepisów prawa karnego wykonawczego. Powyższe w ocenie Sądu przemawia za indywidulanym a nie publicznym interesem w pozyskaniu wnioskowanej informacji przetworzonej. Już niejako końcowo podnieść należy, że intencją ustawodawcy nie było przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Z wyżej wskazanych powodów zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).