II SA/Bk 527/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. Sp. z o.o. w B. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego G. Sp. z o.o. w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...], znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. Sp. z o.o. w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i lokalem usługowym wraz z wewnętrzną instalacją gazową oraz zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną: zewnętrzną doziemną instalacją kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do studni rozsączających, przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej i dwoma murami oporowymi, na działce nr [...] i części działki nr [...] (obręb Nr [...]) przy ul. [...] w B. Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku G. Sp. z o.o. w B. z dnia [...] listopada 2017 r. (doprecyzowanego [...] grudnia 2017 r. i [...] lutego 2019 r.), Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie E. M., właścicielka działki nr [...], sąsiadującej z inwestycją. Wojewoda P. pismem z [...] maja 2019 r., znak: [...], wystąpił do Prezydenta Miasta B. (Departamentu Urbanistyki) z prośbą o wyjaśnienie, czy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. działki sąsiadujące z inwestycją o nr [...] znajdują się w zabudowie śródmiejskiej. W odpowiedzi wskazano, że zgodnie z załącznikiem graficznym do studium działki inwestycyjne oraz działki sąsiadujące o nr [...] znajdują się w granicy strefy nr 1, stanowiącej centralną strefę miejską (śródmieście), jednak zapisy obowiązującego studium nie decydują o kwalifikacji danego terenu jako obszaru zabudowy śródmiejskiej. Do pisma dołączono kopię rysunku i tekst studium, określający strefę nr 1. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył i omówił zarówno przepis art. 138 § 2 k.p.a., przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepis § 13 ust. 1 lit. a) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie wyjaśnił, że przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu jest zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Kwestia dotyczy wysokości projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z uwagi na przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym E. M. oraz możliwości skorzystania ze zmniejszenia odległości między ww. budynkami z uwagi na zabudowę śródmiejską. Budynek inwestora zaprojektowano jako siedmiokondygnacyjny o wysokości 20 m i ma on być usytuowany w odległości minimum 7 m od granicy działki sąsiedniej nr [...], której właścicielem jest odwołująca oraz w odległości 15,42 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego E. M.. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia odległość ta może być zmniejszona nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, zgodnie z analizą przesłaniania znajdującą się w projekcie budowlanym (k. 98), wysokość przesłaniania wynosi 18,87 m (H), natomiast odległość między projektowanym budynkiem, a istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym E. M. wraz z grubością ściany wynosi 15,85 m (L). Wysokość przesłaniania jest zatem większa od odległości (H=18,87m > L=15,85m). Jeżeli natomiast w sprawie można zastosować przepis § 13 ust. 4 warunków technicznych wtedy warunek przesłaniania będzie spełniony z uwagi na zabudowę śródmiejską (0,5H Dalej organ wyjaśnił, że teren inwestycji jest objęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ulic [...]) - etap I. Zgodnie z § 6 ww. uchwały obszar objęty miejscowym planem stanowi obszar zabudowy śródmiejskiej. Cześć działki odwołującej o nr [...] jest objęta ww. aktem prawa miejscowego (na szerokości około 2-3 m), a dalsza część tej nieruchomości (działki o nr [...]) nie jest objęta żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Projektant spornej inwestycji oraz organ I instancji uważają, że w sprawie można było skorzystać ze zmniejszenia odległości między budynkami z uwagi na określoną w miejscowym planie zabudowę śródmiejską dla terenu inwestycyjnego, zaś w ocenie Wojewody P. powyższe uzasadnienie jest niewystarczające. Organ I instancji nie przytoczył przekonujących argumentów na poparcie swojego stanowiska. Prezydent Miasta B. powyższego stanowiska nie poparł żadnym przepisem, ani dowodem. Jednocześnie zaznaczył, że na nieruchomości odwołującej nie ma dokumentów planistycznych określających rodzaj zabudowy. Z powyższych względów należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. i nie można uznać takiego uzasadnienia za wystarczające odniesienie się do zaistniałego stanu faktycznego i prawnego. Natomiast w aktualnym stanie prawnym nie ma dowodów, aby uznać, że działka E. M. znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Mając na uwadze, że prawodawca wyraźnie wskazał kiedy występuje zabudowa śródmiejska to nie można jej domniemywać, jak uczynił to Prezydent Miasta B.. W ocenie zaś organu odwoławczego kwestia czy nieruchomość E. M. znajduje się śródmieściu również jest niejednoznaczna. Z rysunku studium dołączonego do pisma z [...] maja 2019 r. wynika, że omawiany teren sąsiadujący z planowaną inwestycją stanowi strefę nr 1 - centralną strefę miejską (śródmieście), jednak w tekście strefa nr 1 została inaczej opisana - granicą jej jest ulica [...]. Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego, żadne okoliczności nie pozwalają uznać, że nieruchomość odwołującej (poza częścią terenu o szerokości około 2-3 m) znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Tym samym nieprawidłowe było uznanie spełnienia warunku przesłaniania pomieszczeń w budynku mieszkalnym odwołującej. Prezydent Miasta B. naruszył więc art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązującego organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawdzając projekt budowlany pod kątem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdzono także inne uchybienia. Brak jest zaświadczeń niektórych projektantów i sprawdzających aktualnych na dzień sporządzenia projektu budowlanego lub korekty tej dokumentacji. Ponadto na rysunkowej części projektu zagospodarowania terenu zaznaczony jest taras w odległości 1,5 m od granicy działki, natomiast na rysunku Przekrój C-C (str. 237 projektu budowlanego) odległość tarasu, mierząc od barierki, do granicy działki wynosi około 0,9 m. Zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 warunków technicznych odległość od granicy działki budowlanej do tarasu nie może być mniejsza niż 1,5 m. Na projekcie zagospodarowania terenu nie została też zaznaczona droga pożarowa, do czego zobowiązuje § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Również zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego, w tym także klas odporności ogniowej elementów budowlanych, stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe. Na rysunku "Przekrój C-C" (str. 237 projektu budowlanego) zaznaczono ścianę oddzielenia przeciwpożarowego REI 120 przy granicy działki. Zgodnie z opisem warstw tej ściany (SF1) jako izolację termiczną zaplanowano 14 cm polistyrenu ekstrudowanego. W zależności zaś od zastosowanego materiału izolacyjnego zależne jest spełnienie przepisu § 232 ust. 1 warunków technicznych. W myśl tego przepisu ściany stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych. Mając na uwadze, że do podstawowych obowiązków projektanta należy wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) palność zastosowanego materiału w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego powinna zostać wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu. Organ stwierdził też, że należy wyjaśnić nieścisłość w zakresie elementów wyposażania instalacji kanalizacji deszczowej - zestawu pompowego w projektowanej studni inspekcyjnej (str. 251B projektu budowlanego) oraz braku zasilania elektrycznego do tej pompy. Podsumowując, Wojewoda P. stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego. Powyższe naruszenie prawa materialnego stanowi jednocześnie naruszenie przepisów postępowania. W sprawie nie został bowiem dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, jak wymaga tego art. 7 i 77 k.p.a., a naruszenie tych przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązano organ I instancji do wyeliminowania dostrzeżonych uchybień w postępowaniu odwoławczym i przeprowadzenia na nowo całego postępowania zgodnie z przepisami prawa. Sprzeciw na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła G. Sp. z o.o. w B., w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy brak było podstaw do jego zastosowania i prawidłowym winno być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; 2) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i niezgodne z prawem obarczenie organu I instancji obowiązkiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w miejsce ewentualnego skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a., co w konsekwencji spowoduje również naruszenie art. 12 k.p.a., statuującego zasadę szybkości postępowania; 3) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego w realiach przedmiotowej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, szczególnie w sytuacji gdy zakres wskazanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zawartego w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnia ponownego prowadzenia przez organ I instancji postępowania i zbierania dowodów w sprawie; 4) § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065 t.j.) dalej powoływanej jako: "warunki techniczne" w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przytoczeniu, a następnie analizie definicji zabudowy śródmiejskiej, która nie miała zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że z projektu budowlanego - analizy przesłaniania sporządzonej przez uprawnionych architektów wynika, iż wysokość przesłaniania projektowanego budynku wynosi 18,87 m (H= 18,87 m). Natomiast odległość między budynkiem projektowanym a budynkiem istniejącym wynosi 15,85 m (L= 15,85 m). W przypadku zatem zastosowania w niniejszej sprawie § 13 ust. 4 warunków technicznych (H= 18,87 m/2 = 9,44 m) - projekt niewątpliwie spełni wymagania warunków technicznych. Wysokość przesłaniania (H= 9,44 m) będzie bowiem mniejsza niż odległość między budynkami (L= 15,85 m). Teren inwestycji jest objęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Antoniuk w Białymstoku (rejon ulic Alei Solidarności i Zwycięstwa)-etap I, (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r. poz. 4486) zwanego dalej: "planem miejscowym". W świetle § 6 planu miejscowego obszar objęty planem stanowi obszar zabudowy śródmiejskiej. Z powyższego wynika zatem, że na nieruchomości inwestycyjnej (działki o nr ewid. gr [...] i część działki [...]) - na całym jej terenie, występuje zabudowa śródmiejska. Jednocześnie planem miejscowym objęta jest część działki odwołującej — na szerokości 2-3 m (dalsza część działki nie jest objęta żadnym planem miejscowym). Zdaniem więc inwestora, organ II instancji niewłaściwie interpretuje cytowany zapis § 13 ust. 4 warunków technicznych, determinując jego zastosowanie od ustalenia czy działki sąsiednie również stanowią obszar w zabudowie śródmiejskiej. Tymczasem ustalenie takie nie ma znaczenia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Badanie zabudowy śródmiejskiej danego terenu było dokonywane pod rządami poprzedniej definicji zabudowy śródmiejskiej w sytuacji, gdy dany teren (inwestycyjny) nie posiadał planu miejscowego, który by taką zabudowę określał wprost. Inaczej jest w rozpatrywanym przypadku, gdzie cały obszar inwestycji znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, co wynika wprost z obowiązującego planu miejscowego. Nie ma żadnych podstaw, aby mimo jasno sformułowanego przepisu, fakt stosowania zmniejszonych odległości uzależniać od charakteru obszarów znajdujących się poza obszarem inwestycyjnym (na działkach sąsiadujących, bądź znajdujących się w dalszej odległości). Badanie w takim zakresie jest bowiem w ocenie inwestora niezasadne i niecelowe. Dalej skarżąca wyjaśniła, że organ odwoławczy zastosował niewłaściwą definicję pojęcia zabudowa śródmiejska. Wymieniona i stosowana przez organ w zaskarżonej decyzji definicja zabudowy śródmiejskiej — wprowadzona została do warunków technicznych — rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2017, poz. 2285) - w § 1 pkt 2 a. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego, rozporządzenie te wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. z wyjątkiem § 1 pkt 28, który wchodzi w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia. Jednocześnie zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego - stosuje się przepisy dotychczasowe. Biorąc pod uwagę fakt, iż wniosek w niniejszej sprawie został przez inwestora złożony w dniu [...] listopada 2017 r. (a więc przed 1 stycznia 2018 r.) zastosowanie w sprawie winna mieć definicja zabudowy śródmiejskiej, obowiązująca przed zmianą obecnie obowiązujących warunków technicznych, która z pewnością jest zakresem zdecydowanie szersza, niż obecnie obowiązująca. Ponadto, zdaniem skarżącej, należy również wyraźnie zaznaczyć, iż nieruchomość odwołującej należy traktować jako obszar zabudowy śródmiejskiej. Wynika to przede wszystkim z obowiązującego na części jej działki planu miejscowego. Trudno byłoby bowiem przyjąć stanowisko, że część działki (objęta planem miejscowym) znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, a część nie. O zabudowie takiej świadczy również stan faktyczny, a w szczególności z ustalenia ww. obowiązującego planu miejscowego, jak i charakteru istniejącej, ale również projektowanej zabudowy. Obszar ten położony jest w centrum B. i obecnie z racji intensyfikacji zabudowy podlega stopniowej przebudowie i modernizacji. Na uwagę zasługuje przede wszystkim znaczna intensywność zabudowy, oraz wysokość istniejących i planowanych obiektów (plan miejscowy na obszarze 2.3 MW, MN — na którym znajduje się działka inwestycyjna, w liniach wydzielenia wewnętrznego "A" przewiduje możliwość sytuowania obiektów nawet do wysokości 36 m). Na koniec skarżąca zauważyła, że pomijając już nawet merytoryczną słuszność stwierdzonych uchybień (np. niezgodna z prawem, częściowa ingerencja w projekt architektoniczno — budowalny, wykraczająca poza kompetencje organu administracji architektoniczno — budowlanej), należy zauważyć, iż wszystkie stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia, mogły być bez żadnego problemu i w bardzo krótkim czasie uzupełnione na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego. Działanie organu w takim zakresie niewątpliwie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Pokreślić bowiem należy, iż wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty należy podkreślić, że wszystkie wymienione przez organ II instancji uchybienia w projekcie budowlanym, powinny być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 136 k.p.a. Załączenie aktualnych zaświadczeń czy wyjaśnienie drobnych nieprawidłowości/niejasności w żadnym wypadku nie kwalifikowało się do uchylenia całej decyzji — nie jest to bowiem uzupełnienie materiału dowodowego w całości lub w znacznej części. Wskazane przez organ braki zostały zatem niewłaściwie ocenione w kontekście całokształtu okoliczności sprawy. Co istotne, organ odwoławczy zanegował również stanowisko organu I instancji w zakresie ewentualnego naruszenia § 13 warunków technicznych, co w zasadzie nie można uznać za naruszenie przepisów postępowania, jest to bowiem odmienna interpretacja konkretnego przepisu prawa materialnego. Trudno też, biorąc pod uwagę wykazane przez organ II instancji uchybienia, mówić o ewentualnym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania (uregulowanej w art. 15 k.p.a.), uzupełnienie projektu budowlanego o wskazane dokumenty z pewnością nie zmieniłoby przedmiotu sprawy, nie spowodowało jej nadmiernego wydłużenia, a także nie zagroziłoby realizacji praw i interesów przez strony postępowania. W ocenie skarżącej organ II instancji nie wskazał też, z jakiego powodu zrezygnował w niniejszej sprawie z możliwości zastosowania art. 136 k.p.a., co także jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i wyjaśnił, że w sprawie kluczowe jest ustalenie, czy działka E. M. znajduje się w zabudowie śródmiejskiej czy nie i czy pomieszczenia w jej budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą być bardziej przesłaniane. Ponadto organ przyznał rację skarżącej, że w decyzji kasacyjnej nieprawidłowo przywołał nieobowiązującą definicję zabudowy śródmiejskiej. Niezależnie jednak od tego organ wskazał, że podejmował kroki w celu wyjaśniania czy działkę odwołującej, poza granicami miejscowego planu, można zakwalifikować jako obszar zabudowy śródmiejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu, chociaż część zarzutów jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], która uchyliła decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...], znak: [...] i sprawę przekazała organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., gdyż zasadne są zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji przy braku wykazania, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz braku wykazania, dlaczego organ sam nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo nie zlecił jego przeprowadzenia organowi I instancji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji dostrzegł po stronie organu I instancji naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do braku wyjaśnienia sprawy w następującym zakresie: czy nieruchomość E. M. znajduje się w śródmieściu, gdyż wg. organu odwoławczego kwestia ta jest niejednoznaczna, brak jest zaświadczeń niektórych projektantów i sprawdzających aktualnych na dzień sporządzenia projektu budowlanego lub korekty tej dokumentacji, są niedokładności w odległości tarasu od granicy działki, brak wyjaśnienia palności zastosowanego materiału w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, nieścisłości w zakresie elementów wyposażania instalacji kanalizacji deszczowej - zestawu pompowego w projektowanej studni inspekcyjnej i braku zasilania elektrycznego do tej pompy oraz brak zaznaczenia na projekcie zagospodarowania terenu drogi pożarowej. W sprawie organy ustaliły, że budynek mieszkalny E. M. znajduje się na jej nieruchomości nieobjętej planem miejscowym, z którego wynika, że obszar objęty planem stanowi obszar zabudowy śródmiejskiej. Główną zatem osią sporu w sprawie niniejszej jest kwestia, czy w sytuacji, gdy teren inwestycyjny, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, znajduje się na obszarze zabudowy śródmiejskiej, a oddziaływanie planowanego budynku w zakresie przesłaniania dotyczy obiektu położonego na terenie znajdującym się poza planem miejscowym nie posiadającym statusu zabudowy śródmiejskiej, to czy ma zastosowanie § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Zgodnie bowiem z tym przepisem odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Organ odwoławczy stanął na stanowisku odmiennym od stanowisk inwestora i organu I instancji, do czego miał prawo. Z racji jednak na brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie zresztą z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19), Sąd w sprawie niniejszej nie wypowiada się odnośnie zasadności stanowiska organu odwoławczego w omawianej kwestii, pozostawiając je do rozstrzygnięcia temu organowi. Stąd zarzut ze sprzeciwu odnośnie nieprawidłowego interpretowania przez organ odwoławczy § 13 ust. 4 rozporządzenia należało pozostawić bez rozstrzygnięcia. Skoro więc organ odwoławczy był uprawniony do zajęcia stanowiska w powyższej kwestii, czemu zresztą dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, to dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne było ustalenie, czy pomimo, iż część nieruchomości na której stoi budynek odwołującej znajduje się poza planem, można jej nadać przymiot zabudowy śródmiejskiej, czy też nie. Od tego bowiem zależało, czy w sprawie mieć będzie zastosowanie § 13 ust. 4 albo ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ winien przy tym tylko pamiętać, że przy ustalaniu tej okoliczności należy opierać się na definicji zabudowy śródmiejskiej z § 3 ust. 1 rozporządzenia z jego brzmienia do 1 stycznia 2018 r. – czyli inaczej, niż zrobił to w decyzji kasacyjnej. O ile więc w ocenie Sądu należy zgodzić się z organem odwoławczym co do zakresu potrzebnych w sprawie wyjaśnień zarówno związanych z kwestią przesłaniania (zabudową śródmiejską), jak i pozostałymi kwestiami odnoszącymi się do braku stosownych zaświadczeń niektórych projektantów, niedokładności w odległości tarasu od granicy działki, braku wyjaśnienia palności zastosowanego materiału w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, braku wyrysowania drogi pożarowej, czy też nieścisłości w zakresie elementów wyposażania instalacji kanalizacji deszczowej, o tyle Sąd nie podziela stanowiska tego organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy winny one być wyjaśniane przez organ I instancji. W myśl bowiem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1344/17). Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Podkreślenia też wymaga, że to na organie odwoławczym ciąży obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania i jeżeli organ tych przesłanek nie wykazał, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, to sprzeciw powinien zostać uwzględniony (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 435/19). W sytuacji natomiast, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1140/19). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego sam nie mógł przeprowadzić wymaganego postępowania wyjaśniającego lub zlecić jego uzupełnienia organowi I instancji. Ma racją skarżąca twierdząc, że argumentacja organu odwoławczego w tej mierze jest nieprzekonująca. Wszak sam organ odwoławczy przyznał, że podejmował kroki w kierunku wyjaśnienia, czy działkę odwołującej znajdującą się poza granicami planu miejscowego można uznać za obszar zabudowy śródmiejskiej. Skoro takie czynności podjął, to winien wyjaśnić, czym ustalenia te się zakończyły. Natomiast ani w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też w odpowiedzi na sprzeciw brak jest jakichkolwiek w tej mierze uzasadnienia. Organ odwoławczy nie tłumaczy też, na czym polega problem z dokonaniem przez niego tych wyjaśnień i ustaleń. Powołanie się zaś w tym przypadku na art. 15 k.p.a. jest także nieprzekonujące. Zauważenia bowiem wymaga, że owszem, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności i gdy organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, prowadziłoby to do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1291/17). W sprawie niniejszej nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Kwestią uznania części nieruchomości E. M., na której zbudowany jest jej budynek mieszkalny, za zabudowę śródmiejską, zajmował się zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Wprawdzie doszły one do innych ustaleń, ale nie zmienia to faktu, że dla organu odwoławczego nie była to kwestia nowa, którą by się wcześniej nie zajmował organ I instancji. Zresztą organ odwoławczy sam przyznał, że na etapie rozpoznawania sprawy przez niego kwestia ta była nie tyle niewyjaśniona, co niejednoznaczna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.