II SA/Bk 528/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego w ciągu dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu stwierdza nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały W dniu [...] czerwca 2018 r. Rada Powiatu K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego w ciągu dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3, 5, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Okręgowy w Ł. powyższą uchwałę zaskarżył w zakresie § 2 ust. 2. Zarzucił jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego, polegające na ustanowieniu w drodze uchwały odmiennych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy treść ustawy wskazuje, iż za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia. W oparciu o powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazał, że Rada Powiatu K. dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej zawartej w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Stanowienie takich norm jest zaś niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Starosta K. przekazał stanowisko Rady Powiatu K., która oświadcza, że w dniu [...] lipca 2019 r. podjęta została Uchwała Nr [...] zmieniająca zaskarżoną uchwałę w zakresie unormowania wskazanego w § 2 ust. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl zaś art. 79 ust. 4 tej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Również przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, powtarza, że organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Nie ulega zatem wątpliwości, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Przedmiotowa uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych (niż wymienione w poprzednich punktach tego przepisu) sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w zdaniu drugim, uchwalono, że "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Uregulowanie przyjęte w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza zatem w sposób istotny art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a zatem jest nieważne. Użycie przez organ stanowiący sformułowania "proporcjonalnie do liczby miesięcy" zamiast "proporcjonalnie do liczby dni" stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Podkreślenia wymaga, że w orzeczeniu o stwierdzeniu nieważności uchwały w tym zakresie nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że Rada Powiatu w dniu [...] lipca 2019 r. podjęła uchwałę zmieniającą § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał zmienionych, czy też wyeliminowanych z obrotu prawnego. Zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki uchwały zmieniającej obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 788/15 oraz przywołane tam orzecznictwo – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2315/11, dostępny w CBOSA). Wobec powyższego orzeczono zgodnie z wnioskiem Prokuratora o stwierdzeniu nieważności § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, a podstawę ku temu stanowił art. 147 § 1 p.p.s.a.