II SA/Bk 530/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] Burmistrz J. zobowiązał Panią K. Ł. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 maja do 31 sierpnia 2005 r. w kwocie 584zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz J. stwierdził, że świadczenie przyznane Pani K. Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], okazało się świadczeniem nienależnym, ponieważ było ono pobierane mimo istnienia okoliczności uzasadniających zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych z uwagi na to, że w tym samym czasie współmałżonek Pan A. Ł. pobierał zasiłek na dzieci w N. Z decyzją Burmistrza J. nie zgodził się skarżący A. Ł. i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W odwołaniu podniósł, że otrzymywał w N. wyłącznie zwykły zasiłek na dzieci, który nie zawiera żadnych dodatków, co zostało potwierdzone pismem z urzędu n. Podniósł również, że Urząd Marszałkowski w B. potwierdził i odesłał dokumenty do N., chociaż twierdzi inaczej, dlatego wszystkie decyzje wydawane przez ten urząd przestają być wiarygodne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po zapoznaniu się z treścią odwołania stwierdziło, że nie zawiera ono zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji i decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podnosząc, że z akt sprawy wynika, że Burmistrz J. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] uchylił swoją ostateczną decyzję dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie przyznania Pani K. Ł. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1 maja do 31 sierpnia 2005 r. Powodem uchylenia przedmiotowej decyzji był fakt podwójnego pobrania świadczeń rodzinnych, przez Panią K. Ł. w Polsce i przez jej męża A. Ł. w N. Powyższa decyzja, w związku z jej nie zaskarżeniem stała się ostateczna z dniem [...] czerwca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podniosło, że fakt uchylenia decyzji przyznającej Pani K. Ł. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1 maja do 31 sierpnia 2005 r. uprawniał Burmistrza J. do wydania decyzji nakazującej zwrot kwoty faktycznie wypłaconej i nienależnie pobranej tytułem zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu decyzji podkreśliło, że przedmiotem rozpoznania nie było ustalenie czy pobierany przez skarżącego w N. zasiłek na dzieci pokrywa się w pełni ze świadczeniami rodzinnymi przyznawanymi w Polsce, wskazując, że kwestia ta mogła być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza J. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w sprawie zmiany jego ostatecznej decyzji przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 kwietnia do 31 sierpnia 2005 r., od której nie wniesiono odwołania. Odnosząc się do kwestie terminowego przekazania dokumentacji do instytucji norweskiej i legalności wydanych przez Urząd Marszałkowski w B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że powyższe decyzje nie są przedmiotem postępowania odwoławczego, a organem właściwym do ich rozstrzygania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., co wynika z treści art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.). W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący nie zgodził się ze skarżoną decyzją dotyczącą zwrotu, czegoś czego nie pobrał i podniósł, że w N. otrzymuje tylko zwykły zasiłek na dzieci, który nie zawiera żadnych dodatków, co zostało potwierdzone pismem z urzędu n. Skarżący podniósł również, że złożył wniosek w N. w lipcu 2005 r., a Urząd Marszałkowski w B. dopiero w październiku dokumenty potwierdził i odesłał do N. Zarzuca Urzędowi Marszałkowskiemu, że to on doprowadził do podwójnego pobrania świadczenia. Podniósł, że świadczenie przyznane zostały w oparciu o trzy odrębne decyzje, w których w każdej nazwano je inaczej oraz, że każde świadczenie przyznano z innego powodu, natomiast w orzeczeniach dotyczących jego zwrotu nagle stało się jedną całością. Skarżący równocześnie oświadczył, że gotowy jest zwrócić zasiłek rodzinny, którego odpowiednik otrzymał w N., ale nie resztę świadczeń, które wynikają z orzeczenia lekarskiego i nie są wypłacane w N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty podniesione w skardze pokrywają się z zarzutami w odwołaniu skarżącego od decyzji Burmistrza J. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od maja do sierpnia 2005 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących kwestii nieterminowego przekazywania dokumentacji do instytucji norweskiej i legalności wydanych przez Urząd Marszałkowski w B. decyzji podniesiono, że powyższe decyzje nie były i nie są przedmiotem postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. oraz, że ich rozstrzygnięcie nie należy do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., ale do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., co wynika z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak nie z powodów podniesionych w skardze, Sąd nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dopatrzył się innego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. (art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W myśl postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. I tak w myśl postanowień art. 156 Kpa przesłankami stwierdzenia nieważność decyzji są: 1. wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, 4. skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. jej niewykonalność w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, 7. wada zawarta w decyzji powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 Kpa, jak także wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku, czego dochodzi albo do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W przytoczonym przepisie art. 156 §1 pkt 4 Kpa chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których decyzja administracyjna nie mogła wywołać przewidzianych w niej sutków z uwagi na jej skierowanie do niewłaściwej osoby, która nie dysponuje uprawnieniami strony (por. wyrok NSA z 27.10.2000 r., sygn. akt IV SA 1770/99). Przedmiotem skargi jest decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza J. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], skierowaną do K. Ł., w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od maja do sierpnia 2005 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Powyższa decyzja zapadła po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżącego A. Ł., jak podaje Kolegium pełnomocnika K. Ł. Sąd zauważą, że odwołanie od trzech decyzji Burmistrza J. Nr: [...], Nr: [...] oraz Nr: [...], skierowanych do K. Ł., złożył w dniu 23 czerwca 2006 r. jej współmałżonek A. Ł., dołączając do niego kserokopię dokumentów E-401 na podstawie, których urząd n. wypłacił mu zasiłek na dzieci. Do odwołania nie dołączono jednak pełnomocnictwa upoważniającego A. Ł. do działania w imieniu K. Ł., do której faktycznie skierowane były wszystkie trzy decyzje Burmistrza J. dotycząca zwrotu nienależnie pobranych: świadczeń rodzinnych (decyzja Nr [...]), zasiłków pielęgnacyjnych (decyzja [...]), świadczenia pielęgnacyjnego (decyzja [...]), przyznanych K. Ł. (wnioskodawczyni). Z treści odwołania nie wynika również, że odwołanie zostało złożone przez skarżącego w imieniu K. Ł. W postępowaniu administracyjnym, w związku z obowiązującą zasadą pisemności (art.14 Kpa), wymaga się, ażeby pełnomocnictwo było sporządzone w formie pisemnej albo zgłoszone do protokołu (art. 33 §2 Kpa). Przepis § 3 wspomnianego artykułu zobowiązuje pełnomocnika do dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Natomiast przewidziane w art. 33 §4 Kpa "pełnomocnictwo domniemane" ma charakter wyjątkowy i może być zastosowane tylko wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki w nim wymienione tj. 1) rozpatrywana sprawa jest sprawą mniejszej wagi, 2) pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, 3) nie ma wątpliwości, co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Stosowanie tego przepisu nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w ocenie samej sprawy- czy jest ona "mniejszej wagi", jak też istotne jest ustalenie, że "nie ma wątpliwości" odnośnie do reprezentowania strony i jego zakresu. W ocenie Sądu z treści odwołania nie wynika by skarżący składał je w imieniu K. Ł., do której organ pierwszej instancji skierował swoje decyzje dotyczące zwrotu nienależnych świadczeń, świadczą o tym chociażby sformułowania zawarte z treści odwołania: "odwołuję się od decyzji..." i podpisanie odwołania "z poważaniem A. Ł.". W związku z tym nie można uznać, że zaistniały podstawy do uznania zbędności pełnomocnictwa udzielonego na piśmie (trzy przesłanki nie wystąpiły łącznie). Niezłożenie przez skarżącego stosownego upoważnienia do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza J. skierowanych do K. Ł. skutkować winno wezwaniem samej strony do podpisania odwołania. Na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z postanowieniami art. 107 §1 Kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie strony, jako podmiotu praw lub obowiązków z przytoczeniem jej danych osobowych wraz z adresem zamieszkania. W sytuacji, gdy strona reprezentowana jest przez pełnomocnika ustanowionego w sprawie, decyzja również powinna zawierać oznaczenie strony, z równoczesnym wskazaniem danych pełnomocnika, któremu w myśl postanowień art. 40 Kpa organ zobowiązany jest doręczyć decyzję. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skierowana została do A. Ł., nawet przyjmując (jak to uczynił organ), że był on pełnomocnikiem w sprawie to skierowanie decyzji tylko do pełnomocnika również uznane być powinno za równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej strona w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 10.11.1992 r. sygn. akt V S.A. 494/92). W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, a więc dotknięta jest wadą materialnoprawną powodującą jej nieważność i na podstawie art. 134 i art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo - o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art.156 pkt 4 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tejże ustawy.-