II SA/Bk 530/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nieruchomości lub zwrotu jej równowartości za odebrane gospodarstwo rolne 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] oraz postanowienie Wojewody P z [...] marca 2007 r. , nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej T. T. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Starosty G. w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości lub zwrotu jej równowartości za odebrane gospodarstwo rolne H. i A. L., położone na terenie wsi R., gmina R.. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta G. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek T. T. w sprawie zwrotu nieruchomości lub zwrotu jej równowartość za przejęte grunty położone na terenie wsi R.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzją Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone na terenie wsi R. (działki nr [...] i [...]), na terenie wsi O. (działka nr [...]) i na terenie wsi M. (działka nr [...]), stanowiące własność A. i H. L.. Przejęcie tego gospodarstwa nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Organ wyjaśnił, iż w chwili obecnej o zwrot działki nr [...] położonej na terenie wsi R. lub zwrot jej równowartości występuje T. T. - spadkobierca byłych właścicieli. Działka poprzednio oznaczona nr [...] na dzień dzisiejszy oznaczona jest nr [...],[...],[...]. Działka nr [...] stanowi własność gminy R., zaś działki nr [...] i [...] stanowią własność T. W.. Umorzenie postępowania Starosta uzasadnił faktem, iż ustawa z dnia [...] lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia [...] kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych na podstawie, których nastąpiło przejecie gruntów od A. i H. L. nie przewidywały przyznania odszkodowania za przejęte grunty na rzecz Skarbu Państwa. W aktualnym stanie prawnym również brak jest przepisów pozwalających na przyznanie odszkodowania za takie grunty lub innych rekompensat. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisów art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie nie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości w związku z tym, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mają również zastosowania. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody P. złożyła T. T., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez zwrot nieruchomości lub zwrot jej równowartości lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście G.. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji naruszenie norm prawa: - procesowego, a w szczególności niezastosowanie normy art. 80 kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i okoliczności faktycznych, a tym samym normy art. 107 § 3 kpa, - prawa materialnego, w szczególności błędną i niewłaściwą wykładnię normy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolna i osadnictwem rolnym, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować tę normę, a tym samym, że nie stosuje się normy art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że z dokumentu wydanego przez sekretarza Urzędu Gminy w R. z dnia [...] sierpnia 1983 r. będącego w jej posiadaniu wynika, że H. L. została pozbawiona własności gospodarstwa rolnego, gdyż organy administracji publicznej w tamtym okresie wykorzystały jej nieznajomość prawa oraz brak wykształcenia. Z pisma tego wynika, że na H. L. nałożono obowiązek uregulowania w zakresie związanym ze stosunkami własnościowymi. Niemniej jednak organ administracji publicznej miał świadomość, że H. L. była jednym ze współwłaścicieli gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że nie można uznać, iż zaistniały przesłanki do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opisane w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, gdyż gospodarstwo to nie zostało opuszczone przez H. L.. Gospodarstwo rolne zostało odebrane, pomimo świadomości organów administracji publicznej, że nie spełnia ono przesłanek opisanych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W tym zakresie powołana decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] została wydana bez podstawy prawnej z ciężkim naruszeniem porządku prawnego. W tych okolicznościach jest ona dotknięta wadą prawną i jest sprzeczna z prawem. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda P. nie podzielił jego zarzutów i decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ podkreślił, iż z mocy art. 61 § 3 kpa wniosek T. T. o zwrot nieruchomości lub zwrot jej równowartości z dniem wpłynięcia do organu I instancji ([...] marca 2007r.) wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe - organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu - zgodnie z art.105 § 1 kpa. Umorzenie postępowania na podstawie powołanego przepisu jest obligatoryjne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Jedną z form bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce między innymi, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie i organ I instancji zgodnie z prawem umorzył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. .o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną .i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne stanowiące własność A. i H. L. o łącznej powierzchni [...] ha, położone na terenie wsi R., O. i M.. .W tym trybie podlegały przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa opuszczone bez odszkodowania i stanie wolnym od obciążeń. Zatem brak jest przepisu prawa, który dawałby podstawę do orzekania w drodze postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za tak przejęte grunty rolne. Żądanie skarżącej dotyczące zwrotu przedmiotowego gospodarstwa nie znajduje odniesienia do warunków zwrotu nieruchomości określonych ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następnych tej ustawy wskazują ust. 3 i 4 art.136 oraz art. 216. Art. 136 ust. 3 ustawy stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Z kolei art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie. Przepis ten w sposób wyczerpujący wylicza kategorie nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa, zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 tej ustawy. Wśród tych nieruchomości nie wymienia się jednak takich, które zostały przejęte na Skarb Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Niezależnie od powyższego wskazano, iż w uzasadnieniu złożonego odwołania skarżąca zarzuca, że gospodarstwo zostało odebrane pomimo tego, że nie spełniało przesłanek do uznania go jako gospodarstwo opuszczone. Zarzuty te mogą być rozpatrzone w postępowaniu dotyczącym oceny, czy przejęcie gospodarstwa nastąpiło zgodnie z przepisami o gospodarstwach opuszczonych, natomiast nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości lub wypłaty odszkodowania. A zatem ocena, co do prawidłowości podjętej decyzji w sprawie przejęcia gospodarstwa może być dokonane w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, wszczętym na wniosek strony. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem T. T. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty Powiatu G., zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie normy art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z dnia 26 lipca 1957 r.) poprzez przyjęcie, że pomimo pominięcia współwłaścicieli (spadkobierców w dacie przejęcia nieruchomości) w postępowaniu w skutek, którego została wydana decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] – może ona stanowić podstawę do pozbawienia ich własności nieruchomości, - prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 7 kpa, gdyż Wojewoda nie dołożył należytej staranności celem wyjaśnienia całej sprawy, a w szczególności nie ustalił, o co skarżąca wnosiła oraz poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 61 § 2 kpa, gdyż Wojewoda mając na względzie słuszny interes skarżącej oraz dobro publiczne powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...], gdyż sprawa jest bardzo skomplikowana, a z pism skarżącej wynika wprost, że wyżej opisana decyzja Naczelnika Gminy w R. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż ograny obydwu instancji pominęły fakt, że decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] stycznia 1977 r. nie może dotyczyć skarżącej, gdyż bez podstawy prawnej H. L. została pozbawiona prawa własności. W tym zakresie brak jest podstaw, aby przyjąć, że nie ma zastosowania norma art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem skarżąca (następczyni prawna H. L.) została faktycznie wywłaszczona. W tym zakresie organ odwoławczy powinien rozważyć wydanie decyzji w oparciu o art. 136 ust. 3 w/w ustawy, ewentualnie zażądać od skarżącej wskazania, o co wnosi, bo zarówno z wniosku złożonego przed organem pierwszej instancji jak również drugiej instancji wynika wprost, że skarżąca twierdzi, że decyzja Naczelnika Gminy w R. jest sprzeczna z prawem, a więc dotknięta jest nieważnością. Tę kwestę organy obu instancji pomijają, choć winna być ona rozpatrzona. W tych okolicznościach, organ odwoławczy wydając skarżoną decyzję nie rozstrzygnął istoty sprawy, naruszył prawo materialne oraz procesowe. Potwierdzeniem braku rozstrzygnięcia w sprawie jest również pominięcie dokumentu wydanego przez Sekretarza Urzędu Gminy w R. z dnia [...] sierpnia 1983 r., z którego wynika wprost, że H. L. została pozbawiona własności gospodarstwa rolnego. Bezpodstawnie bowiem nałożono na nią obowiązek uregulowania w zakresie związanym ze stosunkami własnościowymi. Organ administracji publicznej miał świadomość, że jednym ze współwłaścicieli gospodarstwa rolnego była H. L.. Oznacza to, że nie można uznać, iż zaistniały przesłanki do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opisane w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu .i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z dnia 26 lipca 1957 r.), gdyż gospodarstwo to nie zostało opuszczone przez H. L.. Z w/w dokumentu wynika, że gospodarstwo rolne zostało odebrane, pomimo świadomości organów administracji publicznej, że nie spełnia ono przesłanek opisanych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W tym zakresie powołana decyzja Naczelnika Gminy w R. wydana została bez podstawy prawnej z ciężkim naruszeniem porządku prawnego. Dotknięta jest wadą prawną i jest sprzeczna z prawem. Skarżąca podała, iż stanowisko to wyraziła w swoim odwołaniu, jednak organ II instancji pominął tę okoliczność. Nadto z uwagi na bardzo skomplikowany charakter sprawy i ewidentne naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Naczelnika Gminy w R., organ II instancji winien wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Końcowo skarżąca podniosła, iż gdyby prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, to bez wątpienia ustalono by, że w istocie chodziło jej o stwierdzenie nieważności decyzji oraz zwrot nieruchomości lub wypłatę odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią decyzji organu I instancji nie mogła być sprawa zwrotu na rzecz skarżącej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Takiego wniosku w ocenie Sądu nie można było bezpośrednio wyprowadzić z treści pisma skarżącej z dnia [...] marca 2007 r. inicjującego niniejsze postępowanie. T. T. wnosi w nim o rozpoznanie sprawy dotyczącej przejęcia w 1977 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R. oznaczonej wówczas nr [...], będącej współwłasnością jej rodziców. Powołuje się na decyzję z dnia [...] stycznia 1977 r. wskazując, iż spadkobiercy ojca – A. L., który zmarł w dniu .[...] czerwca 1974 r. nie byli powiadomieni o jej wydaniu, a dowiedzieli się o tym fakcie dopiero w 2006 r. Na tej podstawie skarżąca wywodzi, iż zostali oni pokrzywdzeni i należy się im zwrot nieruchomości (lub jej równowartości). Wniosek ten został doprecyzowany po wydaniu decyzji przez Starostę G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. jako organ I instancji. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia skarżąca wyraźnie stwierdza, iż decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] stycznia 1977 r. nr [...] została wydana bez podstawy prawnej z ciężkim naruszeniem porządku prawa. Odwołująca podniosła, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki opuszczenia gospodarstwa, wykorzystano natomiast nieznajomość prawa i brak wykształcenia jej matki. Organ miał ponadto świadomość, iż jej matka jest tylko jednym ze współwłaścicieli nieruchomości. Powyższe oznacza, iż przejęcie gospodarstwa dokonano sprzecznie z dyspozycją art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. i dlatego też decyzja ta dotknięta jest wadą prawną i jest sprzeczna z prawem. W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż skarżącej nie tyle chodziło o zwrot przejętej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] stycznia 1977 r. Zauważyć przy tym należy, iż T.T. konsekwentnie powołuje się na wyżej wskazywane okoliczności rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] stycznia 1977 r. i to nie tylko w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego, ale także w skardze do sądu. Skarżąca nie była obecna na rozprawie w dniu [...] października 2008 r., jednakże jej rodzeństwo - uczestnicy postępowania: R. R. i J. L i potwierdzili stan rzeczy przedstawiany przez nią w tej sprawie i w swych wypowiedziach także zakwestionowali podstawę prawną przejęcia gospodarstwa, podnosząc, iż w ich ocenie organy administracji publicznej wiedziały o miejscu ich zamieszkania oraz ich matki i pomimo tego nie informowały ich o toczącym się postępowaniu. Tak więc, w sytuacji, gdy z treści podania, odwołania i skargi do Sądu, a także wypowiedzi uczestników postępowania składanych podczas rozprawy wynika, iż skarżąca powołuje się na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego, to taki wniosek błędnie potraktowano jako żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 i w konsekwencji nieprawidłowo na podstawie art. 65 kpa przekazano według właściwości Staroście G.. W tym miejscu powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OSK 898/05, Lex 266307) podnieść należy, iż "podjęcie działań w trybie art. 65 kpa musi być poprzedzone ustaleniami i rozważeniami pozwalającymi na uznanie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy nie jest właściwy, a nadto, iż dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ administracji publicznej wyprowadzi wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej spraw, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwego jego zdaniem w sprawie. Przy czym ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy." A zatem to organ, do którego złożono podanie winien w pierwszej kolejności wyjaśnić jego treść i dopiero na tej podstawie wszcząć prawidłowo postępowanie. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, iż Wojewoda P. wydanie postanowienia z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o przekazaniu według właściwości Staroście G. podania skarżącej nie poprzedził analizą stanu faktycznego wynikającego z jego treści. Z akt sprawy nie wynika również, aby zapoznał się z decyzją wskazywaną przez skarżącą jako podstawę wywodzonych przez nią żądań. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż organ mając wątpliwość, co do treści wniosku może w trybie art. 64 § 2 kpa zapytać strony o wyjaśnienie ich intencji i czego w istocie się domagają (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r. sygn. akt I SA 1965/00, Lex 81739). Jednakże, jak już wyżej wskazano, organ pomimo niejednoznacznie - zdaniem Sądu - sformułowania żądania strony, co potwierdziły dalsze jej pisma i wypowiedzi nie podjął działań zmierzających do niewątpliwego ustania treści podania. Powyższe skutkowało błędnym zakwalifikowaniem przedmiotu sprawy, co w efekcie spowodowało wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy podanie skarżącej – zgodnie z art. 65 kpa – należało przekazać organowi właściwemu do rozpoznania sprawy w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, tj. art. 157 § 1 i 2 kpa. Błędna interpretacja przez organy administracyjne prawa materialnego skutkowała naruszeniem również prawa procesowego. W tym miejscu godzi się wskazać, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. Podkreślić przy tym należy, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Organ zobowiązany jest zatem z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia żądania strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. IV SA 1378/91, niepubl.). Dodać również należy, iż zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7 – 9 kpa winien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, niepubl.). W przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższa zasada pozostaje w związku z zasada praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stwierdzone przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji, a także postanowienia Wojewody P. z dnia [...] marca 2007 r. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., o kosztach zaś postanowiono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.