II SA/Bk 533/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Michałowie z dnia 13 listopada 2017 r. nr XXXIII/224/17 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Michałowo stwierdza nieważność § 19 ust. 1 oraz § 23 ust. 1 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Michałowo stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W dniu 13 listopada 2017 r. Rada Miejska w Michałowie podjęła uchwałę nr XXXIII/224/17 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Michałowo. Regulamin stanowi załącznik do uchwały opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podl. z 16 listopada 2017 r. pod pozycją 4255. Na powyższą uchwałę skargę do sądu administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy w B., który zarzucił: 1) istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) przez przekroczenie ustawowego upoważnienia polegające na nałożeniu w § 19 ust. 1 Regulaminu na osoby utrzymujące lub sprawujące opiekę nad zwierzętami domowymi bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras – obowiązku wyprowadzania ich dodatkowo w kagańcu; 2) istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i objęcie w § 23 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązkiem deratyzacji obszaru obejmującego skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w zaskarżonej części. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że nieprzewidzenie wyjątków uwzględniających cechy biologiczne, stan zdrowia, fizjologię zwierząt przy wprowadzaniu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu stanowi naruszenie zasady proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Odnośnie regulacji dotyczącej obowiązku deratyzacji skarżący wywiódł, że upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. uprawnia do określenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji. Wskazanie w Regulaminie, że podlegają jej całe osiedla, na których znajduje się budownictwo mieszkaniowe, jest przekroczeniem zakresu ustawowego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że regulacja §19 ust. 1 Regulaminu miała na celu zapewnienie poczucia bezpieczeństwa osobom przebywającym na zewnątrz. Kwestionowany zapis precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Daje ona większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Odnośnie zakwestionowanej regulacji § 23 ust. 1 pkt 1 Regulaminu organ odwołał się do pojęcia skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego sformułowanego przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 564/17, które obejmuje nie tylko mieszkania, bloki, ale również tereny zielone, place itp., przy założeniu, że są one niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania tak zorganizowanej przestrzeni. Organ wskazał, że zaskarżone pojęcie jest używane w wielu uchwałach oraz nie wniósł do niego zastrzeżeń Wojewoda w trybie nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenie powyższe dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może sięgać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu, w granicach upoważnienia. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia ale też, nakładając obowiązki, nie mogą czynić tego w sposób dowolny, pozostawiający pole do zbyt dużej interpretacji mogącej prowadzić do różnych wyników. Tymczasem z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej odnośnie zaskarżonych przepisów Regulaminu. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu zawiera przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Kontrolując zaskarżoną uchwałę sąd ma na uwadze brzmienie upoważnienia w dacie podjęcia uchwały, tj. 13 listopada 2017 r., które wynikało wówczas z Dz. U. z 2017 r., poz. 1289. Zgodnie z art. 4 ust. 2 na wyżej wskazaną datę: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a; b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,; b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Analiza treści upoważnienia i treści regulacji Regulaminowych wskazanych w skardze uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały w zaskarżonym zakresie dotyczącym § 19 ust. 1 i § 23 ust. 1 pkt 1 Regulaminu za jedynie nieistotnie naruszającą prawo. Zgodnie z zaskarżonym § 19 ust. 1 Regulaminu, zwierzęta domowe mogą być wyprowadzane tylko pod opieką osoby dorosłej lub osoby zdolnej do panowania nad nimi. Psy należy prowadzić na smyczy, przy czym psy ras uznawanych za agresywne, wymienione w przepisach odrębnych tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne (Dz. U. nr 77, poz. 687), ich mieszańców lub zagrażające otoczeniu muszą mieć założony kaganiec. Prokurator zarzucił tej regulacji przekroczenie upoważnienia ustawowego przez naruszenie zasady proporcjonalności jeśli chodzi o wprowadzone w niej zasady trzymania zwierzęcia i nieprzewidzenie wyjątków uwzgledniających stan psychofizyczny zwierzęcia. Sąd jednak zauważa, że Prokurator zaskarżył wyłącznie § 19 ust. 1 Regulaminu nie analizując kolejnych ustępów tego przepisu przewidujących m.in. zwolnienie psa ze smyczy w określonych warunkach (§ 19 ust. 3). Tak skonstruowany zarzut jest zatem zarzutem niepełnym i nieuwzględniającym pełnej treści przepisu z § 19 ust. 1 Regulaminu, a więc i pełnej normy wynikającej z tej regulacji a dotyczącej zasad trzymania zwierzęcia. Niezależnie jednak od tej okoliczności, w zakresie zaskarżonym (§ 19 ust. 1) sąd dostrzega inne nieprawidłowości uzasadniające eliminację tego przepisu z obrotu prawnego. Polegają one na użyciu zwrotów niedookreślonych, a przez to czyniących przepis wątpliwym co do jego egzekwowalności i jej zakresu w konkretnych okolicznościach. W § 19 ust. 1 Regulaminu użyto zwrotów niedookreślonych, tj. "osoba dorosła lub osoba zdolna do panowania" nad zwierzęciem, "mieszańce" psów uznanych za agresywne oraz określenia "zagrażające otoczeniu" (te ostatnie zwierzęta muszą mieć założony kaganiec). Natomiast zwrotem normatywnym, użytym w § 19 ust. 1 Regulaminu i mającym swój odpowiednik w akcie wyższej rangi jest wyłącznie zwrot "pies rasy uznawanej za agresywną", co wynika z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. nr 77, poz. 687 ze zm.). Nie istnieje natomiast normatywne określenie "osoby dorosłej", bowiem przepis art. 10 § 1 K.c. definiuje osobę pełnoletnią a nie dorosłą. Jak trafnie wskazał WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 185/20, ""Dorosłość" ani "zdolność do panowania nad zwierzęciem" nie jest definiowalna a pojęcie "psy zagrażające otoczeniu" jest ocenne. Literalnie odczytywany nakaz Regulaminu prowadzi do absurdu, gdyż nie pozwala wyprowadzić rosłemu nastolatkowi na spacer bez założonego kagańca "ujadającego" ratlerka, mogącego być postrzeganym jako "pies zagrażający otoczeniu" (orzeczenie dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto sąd zwraca uwagę, że nieprecyzyjne sformułowanie psy "zagrażające otoczeniu" w przepisie prawa miejscowego, z którego wynika egzekwowalny obowiązek, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. To zaś świadczy o istotności naruszenia prawa, bowiem normy sankcyjne powinny być określone co do hipotezy i skutków. Nieprzestrzeganie tej zasady prowadzi do konieczności wyeliminowania regulacji § 19 ust. 1 Regulaminu z obrotu prawnego. W ocenie sądu, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego zapis § 23 ust. 1 pkt 1 Regulaminu z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Upoważnienie ustawowe uprawnia do wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Jak trafnie podniósł Prokurator, celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji a nie objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości określonego rodzaju na terenie gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wprost zatem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji, przy czym słowo "wyznaczyć" powinno być rozumiane jako "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem sformułowanie zawarte w zaskarżonej uchwale nie wypełnia dyspozycji wyżej omamianego przepisu. Regulacja § 23 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nie oznacza ani tym bardziej nie wyznacza obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Określenie, że obowiązkowej deratyzacji podlegają "obszary skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego" oznacza wprowadzenie zbyt szerokiego i nieprecyzyjnego obowiązku. Po pierwsze, nie jest jasne co organ rozumie pod tym pojęciem. "Skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe" nie jest literalnie tożsame z pojęciem "skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego" jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę. Wykładnia dokonana przez sąd w sprawie II SA/Bk 564/17 nie powoduje, że pojęcie to nabiera wiążącego normatywnie dla wszystkich odbiorców znaczenia. Budownictwo mieszkaniowe może być przecież jednorodzinne lub wielorodzinne. Organ również nie definiuje tego pojęcia w uchwale. Nadto, na terenie skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego występuje nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale jak sam organ wskazał, również infrastruktura techniczna, ale także obiekty "obsługujące" zabudowę mieszkaniową takie jak sklepy, szkoły, niewielkie zakłady usługowe. Przy tak określonym jak w Regulaminie obowiązku nie sposób odkodować, w celu uzyskania jednoznacznego wyniku, czy obowiązkiem deratyzacji jest objęta wyłącznie część mieszkaniowa zabudowy czy też wszystkie na tym terenie występujące obiekty. Gdyby zaś wolą ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich i w całości obszarów gminnych zabudowanych mieszkaniowo w sposób skoncentrowany, łącznie z obiektami na tym terenie występującymi a niepełniącymi funkcji mieszkaniowej, nie wprowadzałby obowiązku "wyznaczenia" rozumianego jako wskazanie konkretne, precyzyjne. Nie wynika zatem z uchwały, czy występowanie gryzoni na terenie skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego oznacza za każdym razem deratyzację całego tego obszaru włącznie z wszystkimi jego elementami (por. np. wyrok w sprawie II SA/Bk 180/20). W konsekwencji również i w tym zakresie Prokurator ma rację wnosząc o stwierdzenie nieważności regulacji nieprecyzyjnej i niewypełniającej ustawowego upoważnienia, a przez to istotnie naruszającej prawo. W tym stanie rzeczy, wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).