II SA/Bk 534/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. J. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. p o s t a n a w i a 1. umorzyć postępowanie sądowe ze skargi B. J.; 2. zwrócić skarżącej B. J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. W dniu 1.08.2011r. wpłynęły do sądu administracyjnego przekazane przez organ a złożone w dniu 1.07.2011r. skargi B. J. (sygn. IISA/Bk 534/11) i M. M. (sygn. IISA/Bk 535/11), matek dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w B., na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2011r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Mocą tej uchwały, podjętej z powołaniem się na art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 5 "c" ustawy z dnia 7.09.1991r. o systemie oświaty, Rada Miejska w S. orzekła o likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2011r (par. 1-szy uchwały), zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w pozostałych szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę S. (par. 2-gi uchwały), przejęciu przez Gminę S. należności i zobowiązań likwidowanej jednostki (par. 3-ci uchwały), przejęciu przez Burmistrza S. dokumentacji likwidowanej jednostki, za wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania przejętej przez P. Kuratora Oświaty w B. (par. 4-ty uchwały), powierzeniu wykonania uchwały Burmistrzowi S. (par. 5–ty uchwały) oraz wejściu w życie uchwały z dniem podjęcia (par. 6 - ty uchwały). W skardze skarżące zarzuciły uchwale naruszenie trybu procedury likwidacyjnej poprzez brak imiennego zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Ich zdaniem pracownik Urzędu Miejskiego w S., którego Burmistrz upoważnił do doręczenia rodzicom imiennych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły w S., poświadczył nieprawdę, że wskazani rodzice odmówili w dniu 26.02.2011r. przyjęcia pisma informującego o podjętej uchwale o zamiarze likwidacji szkoły. Skarżące wnioskowały o dopuszczenie przez sąd administracyjny dowodu z zeznań konkretnie wskazanych osób na okoliczność braku zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Nadto w skardze skarżące podniosły zarzut niewłaściwego zwołania na dzień 25.02.2011r. sesji Rady Miejskiej w S., na której podjęto uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, co naruszyło art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz par. 18 ust. 1 Statutu Gminy S. Zdaniem skarżących naruszony został także tryb poddania zamiaru likwidacji szkoły opiniowaniu przez P. Kuratora Oświaty, do którego w kwestii zaopiniowania likwidacji szkoły Burmistrz zwrócił się już w dniu 7.02.2011r. tj. zanim podjęta została uchwała o zamiarze likwidacji szkoły. Skarżące stwierdziły, ze uchwała o likwidacji szkoły naruszyła ich interes prawny poprzez uniemożliwienie uczniom i ich rodzicom zamieszkałym na terenie obwodu Szkoły Podstawowej w B. prawidłowej realizacji obowiązku szkolnego. Likwidacja szkoły – zdaniem skarżących – wpłynie niewątpliwie na pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów, wydłuży drogę do szkoły i obniży poziom bezpieczeństwa, a co więcej zwiększy ilość i liczebność klas. Podnosząc powyższe skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w S. w pierwszej kolejności wniosła o ich odrzucenie, a na wypadek niepodzielenia przez sąd stanowiska co do niedopuszczalności skarg, wniosła o ich oddalenie. Niedopuszczalności skarg Rada Miejska w S. upatrywała w braku tożsamości podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa (skarżące działające w imieniu Rady Rodziców) a podmiotów wnoszących skargi (skarżące indywidualnie jako matki uczniów likwidowanej szkoły). W konsekwencji, zdaniem organu, skargi wniesione przez rodziców działających w imieniu własnym, należy traktować jako wniesione bez poprzedzenia wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wnosząc, z ostrożności procesowej, o oddalenie skarg, Rada Miejska w S. stwierdziła, iż uchwała o likwidacji szkoły została podjęta zgodnie z prawem. Została bowiem poprzedzona zawiadomieniem rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Zawiadomienie to było doręczane indywidualnie rodzicom uczniów w dniu 26.02.2011r. przez pracownika Urzędu Miejskiego w S. W czterech przypadkach zawiadomienie zostało odebrane a w 36 przypadkach adresaci po powzięciu wiadomości, co zawiera przesyłka, odmówili jej przyjęcia. Przepis art. 47 par. 2 kpa, odmowę przyjęcia przesyłki przez adresata, nakazuje uznawać za doręczoną. Rada Miejska w S. podkreśliła, że treść uchwały była badana przez Wojewodę P. w ramach sprawowanego nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego i organ nadzoru nie dopatrzył się w uchwale uchybień. Z poczynionych z urzędu przez sąd administracyjny ustaleń wynika, że zaskarżona uchwała nie była publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa P. (dowód: notatki urzędowe sporządzone przez pracownika sądu z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego w B.). Zarządzeniami z dnia 25.08.2011r. sprawy IISA/Bk 534/11 i IISA/Bk 535/11 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z uwagi na to, że mogły być objęte jedną skargą jako, że przedmiotem zaskarżenia w każdej ze spraw jest ta sama uchwała. W konsekwencji połączenia spraw, zostały one poddane rozpoznaniu pod sygnaturą akt wcześniej zarejestrowanych tj. IISA/Bk 534/11, a sprawa IISA/Bk 535/11 została w repertorium SA zakreślona. Postanowieniem z dnia 5.10.2011r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu zażalenia Rady Miejskiej w S. na postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 25.08.2011r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały, orzekł o uchyleniu postanowienia i przekazaniu wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 17.10.2011r. (k. 355 akt sądowych) pełnomocnik skarżących cofnął wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały, wnosząc o skierowanie sprawy na rozprawę celem merytorycznego rozpatrzenia. W toku postępowania skarżąca B. J. cofnęła skargę (k. 325 akt) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Z uwagi na cofnięcie skargi przez jedną ze skarżących, zaistniała potrzeba wydania w połączonym postępowaniu dwóch orzeczeń, jednego odnoszącego się do oświadczenia B. J. o cofnięciu skargi i drugiego przesądzającego merytorycznie o skardze M. M. Skarga M. M. podlegała oddaleniu, o czym przesądzono w wyroku ogłoszonym w dniu 15.11.2011r. natomiast postępowanie sądowe ze skargi B. J. podlegało umorzeniu wobec skutecznego cofnięcia skargi. Niniejsze uzasadnienie dotyczy postanowienia sądu o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi B. J. Uzasadnienie takiego postanowienia sporządza sąd z urzędu Z art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skarżący może cofnąć skargę a cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże, jak w dalszej części stanowi przepis, sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Nadto każdorazowo przed oceną cofnięcia skargi w kontekście wskazanych w powołanym przepisie kryteriów, sąd musi przesądzić kwestię dopuszczalności samej skargi albowiem rozpatrzenie oświadczenia o cofnięciu skargi jest prawnie możliwe, jeżeli skarga nie zawiera braków uniemożliwiających jej rozpoznanie. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powyższy przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Przystępując do oceny skargi poprzez pryzmat przesłanek dopuszczalności, sąd stwierdził zachowanie przez skargę wymogów formalnych. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie. W kwestii terminu do wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 2.04.2007r. w sprawie o sygn. IIOPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60) wskazując, że do terminu wniesienia skargi ma zastosowanie art. 53 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin wniesienia skargi opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub 60 dni od dnia wezwania, jeżeli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, podpisane przez skarżące M. M. i B. J., zostało złożone w organie w dniu 19.05.2011r.(k. 113 akt administracyjnych). Wezwanie to przewodniczący rady skierował do Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w S. celem zajęcia stanowiska. Skarżące nie doczekawszy się zajęcia przez Radę Miejską stanowiska wobec wezwania (komisja Rewizyjna odbyła posiedzenie w dniu 15.07.2011r.) złożyły w dniu 1.07.2011r. skargi. Uczyniły to więc przed upływem 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sytuacji braku zajęcia stanowiska przez właściwy organ. Zdaniem składu orzekającego, nie można też uznać, iż nie ma tożsamości podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa z podmiotami podpisanymi pod skargami. Pod wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa podpisały się obie skarżące, będące matkami uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły. Nawiązanie w nagłówku wezwania, iż działają jako przedstawicielki Rady Rodziców szkoły, nie zmienia sytuacji prawnej skarżących. Rada rodziców stanowi ustawowy społeczny organ systemu oświaty, reprezentujący ogół rodziców uczniów (vide: art. 53 ust. 1 ustawy o systemie oświaty), lecz wyłącznie w wewnętrznych sprawach systemu oświaty, wymienionych w art. 54 ustawy o systemie oświaty. Rada rodziców nie jest natomiast środkiem realizacji indywidualnych praw rodziców i w ogóle jest pozbawiona przymiotu zdolności sądowej i procesowej, a w konsekwencji także zdolności administracyjnoprawnej. Skargę na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym mogą wprawdzie wnosić osoby pełniące funkcje w organach gminy i gminnych jednostkach organizacyjnych, ale tylko wtedy, gdy wykazują naruszenie swego indywidualnego interesu prawnego. Działając w imieniu wszystkich rodziców na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżące będące jednymi z tych rodziców, działały w ochronie swoich indywidualnych uprawnień, co później potwierdziły wnosząc skargi. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły bowiem normy prawa administracyjnego (publicznego). Treść uchwały ma zaś ścisły związek z realizacją obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie edukacji publicznej, w tym prowadzenia szkół podstawowych (art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Skoro zaskarżona uchwała miała bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżących jako matek uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły i nie była obarczona brakami formalnymi (wpis od skargi został uiszczony), należało poddać ocenie skuteczność cofnięcia skargi. Zdaniem sądu, cofnięcie skargi przez B. J. było dopuszczalne i wiążące dla sądu. Oddalenie przez sąd tożsamej w treści skargi drugiej ze skarżących – M. M., wskazuje, że w kwestionowanej uchwale sąd nie dopatrzył się cech wskazujących na jej niezgodność z obiektywnym porządkiem prawnym, tj. takich które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Dodać przy tym należy, że sąd dokonując merytorycznej kontroli uchwały musiał ją oceniać nie tylko poprzez pryzmat zarzutów stawianych przez skarżące. Z mocy art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i każdorazowo musi dokonywać pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Oddalenie skargi dowodzi, iż sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie podlegała obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym albowiem nie jest aktem prawa miejscowego. W konsekwencji skutecznego cofnięcia skargi przez B. J., postępowanie sądowe z jej skargi podlegało umorzeniu (art. 161 par. 1 pkt 1 w związku z art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z urzędu należało zatem orzec o zwrocie uiszczonego przez tę skarżącą wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 złotych (art. 232 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia.