II SA/Bk 536/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Wójt Gminy N. odmówił H. W. (dalej skarżąca) ustalenia warunków zabudowy na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku rekreacji indywidualnej, tj. letniskowego na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości W. w gminie N. Organ I instancji wskazał, że zarówno część działki, na której stoi budynek, jak i część na której ma zostać zlokalizowana jego rozbudowywana część, stanowi użytek Ls VI - lasy. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków na przedmiotowej działce występują lasy, które zajmują około 77% jej powierzchni oraz grunty rolne -około 23 % jej powierzchni. Działka nie posiada zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ I instancji wskazał, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody marszałka województwa, której dokonuje się w trakcie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ten uznał jednakże, że pomimo braku zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, ustalenie warunków zabudowy we wskazanej przez inwestorkę lokalizacji nie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Przedmiotowy grunt w wygasłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dnia 5 stycznia 1990 r. oznaczony był bowiem symbolem 18.1 UTL - "tereny istniejącej zabudowy letniskowej czasowo adaptowanej z nakazem wprowadzenia wysokiej zieleni, zwłaszcza od strony jeziora", co oznacza, że były przeznaczone w danym planie na cele nierolnicze i nieleśne. Wójt podniósł ponadto, że teren objęty inwestycją położony jest na obszarach prawnie chronionych w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody - teren inwestycji zgodnie z rozporządzeniem nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. znajduje się w granicach obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie". Po przeanalizowaniu przepisów tego rozporządzenia stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy we wskazanej lokalizacji, tj. w pasie 100 metrowym od linii brzegowej jeziora B., jest niezgodne z przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium potwierdziło, że teren objęty planowaną inwestycją znajduje się w 100 metrowej strefie ochronnej obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" określonego rozporządzeniem Nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 54, poz. 734). W myśl § 4 ust. 7 niniejszego aktu prawnego zabrania się na obszarze chronionym lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie § 4 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza w drodze wyjątku lokalizację obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej: 1) na trenach w granicach administracyjnych miasta A., 2) na terenach, dla których obowiązują plany zagospodarowania przestrzennego, 3) na terenach, które były przeznaczone na cele zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r., 4) na terenach ogólnodostępnych kąpielisk, plaży i przystani. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żaden z wyjątków przewidzianych w w/w rozporządzeniu. Przedmiotowy obszar, w tym działka o nr geodezyjnym [...], objęty był planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla Gminy N. uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] stycznia 1990 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Suwalskiego Nr 3, poz. 23 z dnia 15 lutego 1990 r. Przedmiotowy plan utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r., a więc przed terminem określonym w § 4 ust. 3 pkt 3 wskazanego aktu prawnego, co oznacza, że nie można zastosować w danej sprawie dyspozycji przewidzianej w niniejszym przepisie. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że materiał zgromadzony przez organy administracyjne obu instancji, znajdujący się w aktach sprawy, wskazuje na to, że najprawdopodobniej posadowiony na przedmiotowej działce budynek rekreacji indywidualnej został posadowiony nielegalnie. W aktach brak jest dowodów potwierdzających, że budynek ten został zbudowany zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Na wystosowane wezwania skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że jest inaczej. Stan ten potwierdza również treść pisma Starostwa Powiatowego w A., z którego wynika, że w rejestrach oraz zasobach archiwalnych Urzędu brak jest pozwoleń i zgłoszeń dotyczących budowy niniejszego obiektu. To oznacza, zaś, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku posadowionego nielegalnie nie może zostać uwzględniony. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem pełnomocnik skarżącej wywiódł skargę do Sądu zarzucając naruszenie: 1) art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, przejawiające się w odmowie ustalenia warunków zabudowy w zakresie rozbudowy, przebudowy i nadbudowy dla obiektu wybudowanego przez skarżącą, bez uwzględnienia konstytucyjnej ochrony prawa własności, polegającej (jako prawo konstytucyjne chronione) na ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, której istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane; 2) § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora A." w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) oraz art. 3 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) poprzez naruszenie zasady nieretroaktywności aktów prawnych oraz zasady demokratycznego państwa prawnego, przejawiających się w zastosowaniu przepisów w/w rozporządzenia w stosunku prawa własności słusznie nabytego przed dniem wejścia w życie, a mianowicie: rozporządzenia nr 21/05 Wojewody Podlaskiego, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013, poz. 627 z późn. zm.), rozporządzenia nr 82/98 Wojewody Suwalskiego z dnia 15 czerwca 1998 r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarach chronionego krajobrazu województwa suwalskiego (Dz. Urz. Woj. Suw. nr 36, poz. 194), ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 1991 r., nr 114, poz. 492 z późn. zm.), rozporządzenia nr 6/91 Wojewody Suwalskiego z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarach chronionego krajobrazu wokół jezior województwa suwalskiego (Dz. Urz. Woj. Suw. nr 17, poz. 167); 3) art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 21/05 Wojewody Podlaskiego, które pod względem materialnoprawnym jest niezgodne z ustawą zawierającą upoważnienie do jego wydania, ponieważ wkroczyło swą treścią w materię zastrzeżoną dla ustawy, podczas gdy rozporządzenie ma jedynie służyć wykonaniu ustawy, a nie regulować ustawowe prawa i obowiązki w rozszerzonym zakresie; 4) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodne z przepisem § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 21/05, w sytuacji, gdy budynek będący przedmiotem wniosku został zlokalizowany na tym obszarze ok. 40 lat temu. Ze względu na fakt, że budynek został umiejscowiony, zakaz lokalizowania obiektu nie ma w stosunku do tego obiektu zastosowania. Skarżąca nie wnosiła o warunków zabudowy nowego budynku, lecz warunków przebudowy dotychczas istniejącego obiektu. 5) § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że budynek będący przedmiotem wniosku objęty jest zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora w sytuacji, gdy ów budynek został legalnie zrealizowany ok. 40 lat temu, a wniosek skarżącej dotyczy jedynie jego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy; 6) § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 21/05 w związku z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezastosowanie przy interpretacji powołanych przepisów wykładni funkcjonalnej, co doprowadziło do niezastosowania wyłączenia przewidzianego w § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sytuacji stwierdzenia przez organ II instancji, że budynek będący przedmiotem wniosku jest objęty zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia; 7) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze autor skargi wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu stawianych zarzutów strona wskazała m.in., że zakazy sformułowane w rozporządzeniu nr 21/05 ograniczają prawo własności nieruchomości oraz zasadę praw nabytych. Skarżąca jest właścicielem budynku wybudowanego ok. 40 lat temu zgodnie z pozwoleniem na budowę. Wnioskując o ustalenie warunków zabudowy w zakresie rozbudowy, przebudowy i rozbudowy istniejącego od kilkudziesięciu lat budynku, miała w zamiarze jego przebudowę poprzez dobudowanie toalety i łazienki. Strona zauważyła, że rozporządzenie nr 82/98 Wojewody Suwalskiego z dnia 26 czerwca 1998 r., uchylone rozporządzeniem nr 21/05 przewidywało zakaz wznoszenia wszelkich obiektów budowlanych, których forma jest obca architekturze budowlanej (§ 2 pkt 1), nie dotyczyło natomiast rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy istniejących obiektów budowlanych. Wykładnia § 4 ust. 1 pkt 7 i § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 21/05, bez uwzględnienia konstytucyjnego prawa ochrony własności, stanowi zatem istotne naruszenie słusznie nabytych praw skarżącej, która bez swojej winy nie ma obecnie możliwości rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejącego od wielu lat obiektu. W ocenie pełnomocnika naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz ograniczenie prawa własności poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącej treści § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 21/05 nastąpiło z naruszeniem zasady nieretroaktywności aktów prawnych. Nieuzasadnione jest stosowanie wstecz rozporządzenia nr 21/05, które między innymi w ten sposób wykracza poza granice upoważnienia, ponieważ regulacje materialnoprawne w nim zawarte nie znajdują należytego oparcia w treściach zawartych w ustawie. Naruszenie praw słusznie nabytych oraz ograniczenie prawa własności jest zdecydowanie nieadekwatne i nienoszące jakichkolwiek znamion proporcjonalności w stosunku do celu, który miałoby osiągnąć, ponieważ inwestycja: (-) dostosowana jest do cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, tworzy harmonijną całość z istniejącą zabudową i zagospodarowaniem, odpowiada parametrom i gabarytom istniejącej zabudowy, (-) nie jest zaliczana do przedsięwzięć uciążliwych, wymagających postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko naturalne, (-) wyróżniona została na rysunku planu gminy jako element zagospodarowania 18.1. UTL - teren istniejącej zabudowy letniskowej czasowo adaptowanej z nakazem wprowadzenia wysokiej zieleni, zwłaszcza od strony jeziora, opisanej w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. z 1990 r. Zdaniem pełnomocnika, nie stwierdzono jakiegokolwiek zagrożenia dla środowiska naturalnego, w związku z czym w/w naruszenia są całkowicie nieuzasadnione. W skardze podniesiono również, że nieprawidłowa jest wykładnia § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 21/05, bowiem pomija funkcjonalne brzmienie art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenie możliwości zastosowania zawartego w § 4 ust. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia wyłączenia jedynie do obszarów objętych planem zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Na skutek takiego stosowania w/w przepisu, właściciele kilkunasto lub kilkudziesięcioletnich obiektów, wybudowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę znajdujących się w strefie 100 m od jeziora B., nie mieliby jakiejkolwiek możliwości ich rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy. Przyczyną tego stanu rzeczy jest brak od ponad 10 lat obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z samej treści art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., stanowiącego zapewne punkt wyjścia dla brzmienia § 4 ust. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia, wynika, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc do dnia 31 grudnia 2003 r. Przy interpretacji opisanego wyżej stanu faktycznego z uwzględnieniem przytoczonych przepisów należy zdaniem skarżącej skorzystać subsydiarnie z wykładni funkcjonalnej oraz reguły a maiori ad minus. Skoro bowiem możliwe jest zastosowanie wyłączenia określonego w § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 21/05 w stosunku do terenów, które są objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego uchylonymi z dniem 31 grudnia 2003 r., tym bardziej powinno ono dotyczyć terenów, na których plany utraciły moc wcześniej na podstawie przepisu art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przed dniem 31 grudnia 2003 r. Przepis § 4 ust. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia powinien więc dotyczyć miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchylonych nie tylko po 9 latach od dnia wejście w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale również tych, które utraciły moc rok wcześniej. Pełnomocnik zwrócił ponadto uwagę, że organy nie wykazały na jakiej podstawie twierdzą, że plan rzeczywiście wygasł w dniu 31 grudnia 2002 r., ponieważ art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał utratę jego mocy rok później. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wyżej już opisanej inwestycji. Badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy wskazać przepisy prawa, istotne z punktu widzenia tak zakreślonego przedmiotu kontroli. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że jeżeli nie zostanie spełniony choćby jeden z wymienionych w tej regulacji warunków, organ nie ma prawa wydać decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja nie spełnia dwóch warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności Sąd pragnie zauważyć, nie podzielając oceny organu I instancji, że ustalenie warunków zabudowy we wskazanej przez inwestorkę lokalizacji nie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kopii mapy zasadniczej wynika, że budynek, którego rozbudowę planuje skarżąca znajduje się na gruntach oznaczonych Ls, tj. grunty leśne. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy grunt w wygasłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dnia 5 stycznia 1990 r. oznaczony był symbolem 18.1 UTL jako "tereny istniejącej zabudowy letniskowej czasowo adaptowanej z nakazem wprowadzenia wysokiej zieleni, zwłaszcza od strony jeziora", co oznacza jego zdaniem, że był przeznaczony w danym planie na cele nierolnicze i nieleśne. Zdaniem tego organu fakt, że nie było zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne nie stanowi zatem o sprzeczności inwestycji z art. 61 § 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na poparcie tego stanowiska przytoczono wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2006 r. IV SA/Wa 405/06 oraz pogląd wyrażony w Komentarzu pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, gdzie opowiedziano się za celowościową wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 4. Orzekający w tej sprawie Sąd nie podziela poglądów przytoczonych przez organ i stwierdza, że do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy wymagana jest zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) albo zgoda uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. W rozpatrywanym przypadku brak jest dokumentów świadczących, że teren objęty inwestycją uzyskał jedną z wyżej wymienionych zgód. Dlatego też nie można twierdzić, że omawiany warunek został spełniony. Nie zmienia tego okoliczność, że w wygasłym już planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 5 stycznia 1990 r. przedmiotowe grunty przeznaczone były na cele nierolnicze i nieleśne. Powyższe rozważania nie zmieniają jednak stanowiska Sądu, co do tego, że organy były zobligowane do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Regulacją odrębną w sprawie niniejszej jest wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody rozporządzenie nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie". Obowiązuje ono na terenie, na którym skarżąca zamierza uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 7 tego rozporządzenia, na Obszarze wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości (załącznik nr 2 do decyzji Wójta) - cała planowana inwestycja położona jest w pasie 100 metrowej strefy ochronnej od linii brzegowej jeziora B., a zatem powyższy zakaz z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody niewątpliwie dotyczy planowanej inwestycji. Jednocześnie należy podzielić ocenę organów, że w rozpatrywanym przypadku powyższy zakaz nie podlega wyłączeniu. W rozporządzeniu przewidziano, że zakaz określony w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy części Obszaru, stanowiących: 1) tereny w granicach administracyjnych miasta A.; 2) tereny, dla których obowiązują plany zagospodarowania przestrzennego; 3) tereny, które były przeznaczone na cele zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r.; 4) tereny ogólnodostępnych kąpielisk, plaży i przystani wodnych (§ 4 ust. 3). Tym samym możliwe jest w drodze wyjątku lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej, ale tylko na terenach, o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że działka, na której skarżąca planuje inwestycję nie znajduje się w granicach administracyjnych miasta A., nie obowiązuje dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie stanowi terenu ogólnodostępnych kąpielisk, plaży i przystani wodnych. Trafnie przyjęto ponadto w tej sprawie, że brak jest przesłanki wyłączającej zakaz zabudowy z § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody. Plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (z roku 1990) utracił bowiem moc z końcem grudnia 2002 r., uwzględniając brzmienie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nadane ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. Dz. U. nr 154, poz. 1804. Zgodnie ze wspomnianym brzmieniem art. 67 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (dotyczy to zatem planu uchwalonego dla przedmiotowego terenu w 1990 r.), tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Jednocześnie do art. 67 dodano ust. 1a, który przewidział, że jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Z akt wynika, że Rada Gminy N. nie podjęła uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany. W związku z tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 5 stycznia 1990 r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r. Skoro zatem miejscowy plan utracił moc wcześniej niż określone to zostało w § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody, wyjątek zawarty w tym przepisie nie może być zastosowany. Przepis wyraźnie stanowi, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej nie dotyczy części obszaru stanowiącego tereny, które były przeznaczone na cele zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Przepisy prawa należy wykładać ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem, a wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco – zgodnie z regułą excepciones non sunt extendendae. Tymczasem taką nieuprawnioną interpretację zaprezentował autor skargi. Zdaniem Sądu pozbawione podstaw są zatem zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 pkt 7 i § 4 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia Wojewody. Pozbawione podstaw są również twierdzenia strony, że zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 21/05 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem skarżąca ubiega się o uzyskanie warunków przebudowy dotychczas istniejącego, umiejscowionego już budynku. Podkreślić trzeba, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "budowa". Stosując wykładnię systemową zewnętrzną, w tym opierając się przede wszystkim na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należy stwierdzić, że pojęcie "budowa" oznacza nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (zob. art. 3 pkt 6). Jeśli obowiązujący w dacie wydawania decyzji przepis rozporządzenia nr 21/05 zakazywał lokalizowania w strefach ochronnych jakichkolwiek obiektów, to przyjęcie, że przebudowa istniejącego budynku nie oznacza lokalizowania obiektu budowlanego stanowiłoby obejście powołanego przepisu rozporządzenia. Nie mógł zostać zatem uwzględniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP Sąd zauważa, że zasada ochrony interesów w toku zapewnia ochronę jednostki w sytuacjach, w których rozpoczęła ona określone przedsięwzięcia na gruncie dotychczasowych przepisów. W rozpatrywanym przypadku skarżąca nie rozpoczęła natomiast żadnego przedsięwzięcia. Za rozpoczęcie takowego nie może być uznane złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku skarżącej trudno jest mówić, aby nabyła słusznie jakieś konkretne prawo. Sama zresztą przyznała, że budynek letniskowy był budowany przez poprzedniego właściciela w latach 70 - tych ubiegłego stulecia. Pozbawione podstaw są również zarzuty dotyczące naruszenia zasady nieretroaktywności aktów prawnych, postawione w odniesieniu do zastosowania w tej sprawie § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 21/05. W przedstawionym w skardze zakresie nie mogło dojść do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, bowiem § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia ma charakter retrospektywny, nie zaś retroaktywny. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Zasada ta wymaga zatem, by nie stanowić norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Jednocześnie Trybunał rozróżnia retroakcję prawa od retrospektywności prawa i wskazuje, że retrospektywność polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. Retrospektywność implikuje zasadę bezpośredniego działania prawa nowego. Zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą zostać wprowadzone tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej. Ustawodawca może natomiast posługiwać się techniką bezpośredniego działania prawa, stanowiąc normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124 i przywołane tam orzecznictwo). Rozróżnienie, o którym mowa dostrzega również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się, że retroaktywne działanie prawa to stosowanie prawa do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością zaś prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym. Chodzi zatem o takie stosunki, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt l OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Sąd zauważa, że do rangi ochrony konstytucyjnej podniesiono również ochronę prawa własności, które to prawo może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). Sąd nie podziela jednak twierdzeń skarżącej, że odmowa ustalenia warunków zabudowy godzi w jej konstytucyjnie chronione prawo własności. Treść analizowanego § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody odpowiada normie prawnej zawartej w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym ostatnim przepisem na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Stosownie do art. 23 ust. 2 ww. ustawy, kompetencję do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu przekazano w 2005 r. wojewodzie, który w drodze rozporządzenia określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Realizując ustawową kompetencję do wprowadzenia takich ograniczeń (jak też wyjątków) Wojewoda nie naruszył delegacji ustawowej. Strona nie potrafiła ponadto jasno określić, jaką to treść zastrzeżoną jedynie dla ustawy zawiera rozporządzenie Wojewody nr 21/05. Ograniczenia co do lokalizowania na obszarze chronionego krajobrazu obiektów budowlanych zostały wprowadzone w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, które zdaniem Sądu mieszczą się w granicach art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, będąc uzasadnione potrzebą m.in. zapewnienia bezpieczeństwa linii brzegowej i ochrony przyrody. Inną rzeczą jest natomiast możliwość ich wprowadzenia, która została przekazana do kompetencji wojewodów, a Wojewoda Podlaski z tego prawa skorzystał wydając rozporządzenie nr 21/05. Mając na uwadze powyższe Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja Wójta Gminy N. jest zgodna z prawem. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).