II SA/Bk 537/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2017 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia M. S. i M. S. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej przez podziałem numerem geodezyjnym [...], położonej przy ul. [...] w B., na skutek dokonanego w 2015 r. jej podziału. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W/w decyzją organu I instancji ustalono jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości M. S. i M. S. w wysokości 1.493,10 zł z tytułu dokonanego w 2015r. podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze geodezyjnym [...], położona przy ul. [...] w B. o powierzchni 0,1952 ha. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podkreślił, iż nastąpił wzrost wartości w/w nieruchomości związany bezpośrednio z dokonanym podziałem, co skutkowało koniecznością ustalenia opłaty. Organ I instancji wskazał, że w wyniku przedmiotowego podziału powstały 2 działki o numerach geodezyjnych: [...] o powierzchni 0,1000 ha i [...] o powierzchni 0,0952 ha oraz wyjaśnił, że sporządzony na okoliczność wzrostu wartości dzielonej nieruchomości operat szacunkowy, został wykonany rzetelnie, przy zastosowaniu prawidłowego podejścia, metody i techniki szacowania i jako taki mógł stanowić podstawę do ustalenia przedmiotowej opłaty. Od decyzji organu I instancji M. S. i M. S. odwołali się, twierdząc, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. Ich zdaniem, organ I instancji nie dowiódł w sposób dostateczny zaistnienia tego wzrostu. W tej sytuacji, jak stwierdzili, nie zostały spełnione przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zwrócili uwagę na okoliczność, że działka na skutek podziału straciła bezpośrednią możliwość podłączenia do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i deszczowej, przez co jej wartość zmalała. Poza tym, ich zdaniem, organ nie dokonał pełnej analizy operatu szacunkowego, przez co uchybił przepisom K.p.a. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań nieruchomości, które - ich zdaniem - "zostały wytypowane na niekorzyść szacowanej nieruchomości". Mając na uwadze powyższe okoliczności wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017 roku, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję ustalającą opłatę adiacencką. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść art. 98 "a" ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) i wskazał, iż w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] maja 2016r. operat szacunkowy, w którym określił skalę wzrostu wartości przedmiotowego gruntu, spowodowanego jego podziałem. Z przedłożonego w sprawie operatu wynika, że w związku dokonaniem podziału, wartość opisanej wyżej nieruchomości wzrosła o 4.977 zł. W tych okolicznościach zasadnie organ I instancji naliczył skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 1 493,10 złotych, stosując stawkę procentową określoną Uchwałą Nr [...] Rady Gminy B., z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata (Urz. Woj. Podl. z 2016 r. poz. 2732). Organ II instancji wskazał, iż z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynikało, iż decyzją znak: [...], z dnia [...] marca 2015 r. zatwierdzono podział przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], na 2 działki o numerach: [...]. Po sporządzeniu operatu szacunkowego potwierdzającego wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału organ I instancji miał podstawę do wszczęcia postępowania zmierzającego do ustalenia stosownej opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że to operat szacunkowy, wykonany przez niezależnego biegłego uprawnionego do szacowania nieruchomości, stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej podstawowy dowód na to, że wartość nieruchomości wskutek konkretnego zdarzenia wzrosła i że bezpośredni wpływ na ten wzrost miało właśnie to konkretne zdarzenie ( tu dokonany w 2015r. podział nieruchomości). Organ rozstrzygający sprawę, jak i organ odwoławczy zobligowany był ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ponownej oceny prawidłowości przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego uznało, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonanego podziału, nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedstawiony jako główny dowód w sprawie operat szacunkowy, aktualny na dzień [...] maja 2016 roku, stanowił, zdaniem Kolegium, wiarygodną podstawę dla przyjętych obliczeń. Jego ustalenia wskazują bowiem, że dokonanie podziału nieruchomości miało bezpośredni wpływ na wzrost jej wartości. Organ odwoławczy podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy w przedłożonym operacie ustalił wartość nieruchomości składającej się z działek o numerach geodezyjnych [...] o powierzchni 0,0952ha, przed dokonaniem jej podziału (według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział oraz cen aktualnych na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej) oraz wartość tej nieruchomości po dokonaniu podziału (określoną według stanu nieruchomości z dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna i cen aktualnych na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej). Oszacowania tych wartości dokonał w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej ze względu na posiadaną bazę danych transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi. Aby wykazać podobieństwo działek przyjętych do porównań do działki podlegającej podziałowi, biegły przyjął kryteria, takie jak: lokalizacja ogólna, powierzchnia gruntu, liczba działek gruntu zbywanych w jednej transakcji, sposób optymalnego wykorzystania oraz możliwości i ograniczenia. Wagi wymienionych cech rynkowych określił w tabeli na stronie 21 operatu na podstawie analizy bazy uzyskanych danych. Zdaniem biegłego, mając na uwadze rozstęp cenowy oraz określone wagi cech rynkowych i ich skalę, należało obliczyć współczynniki korygujące. Odnosząc się do argumentów skarżących w kwestii braku podstaw do uznania, że kształt powstałych działek i ich powierzchnia oraz położenie nie mogą powodować wzrostu wartości nieruchomości oraz w kwestii ograniczenia możliwości podłączenia jednej z działek do sieci kanalizacji Kolegium wskazało, że nie można się zgodzić z twierdzeniem, jakoby cecha dotycząca parametrów gruntu /możliwości sposobu wykorzystania/ była niekorzystna. Jak wspomniano wyżej, podziału dokonano na wniosek i koszt współwłaścicieli nieruchomości, w konkretnym celu i zapewne dla osiągnięcia zamierzonych korzyści. Kolegium podkreśliło, że rzeczoznawca majątkowy zastosował dla cechy "sposób optymalnego wykorzystania" i dla cechy "możliwości i ograniczenia" stosowne współczynniki korygujące, które były jednolite dla sytuacji zarówno przed podziałem, jak i po podziale /strona 24 i 25 operatu/. Miało to bezpośredni wpływ na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek wyłącznie dokonanego podziału. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M. S. i M. S. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 98 "a" ust. 1 i 1 "a" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) poprzez naliczenie opłaty adiacenckiej w przypadku, w którym ten wzrost nie nastąpił; 2. art. 154 w/w ustawy poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych; 3. art. 98 "a" ust. 3 w/w ustawy oraz § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez bezzasadne zawyżenie obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi 4. art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz poprzez niewyczerpujące zebranie i analizę materiału dowodowego. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i zwrot kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W okolicznościach sprawy spełnione zostały bowiem materialnoprawne przesłanki dla ustalenia kwestionowanej opłaty adiacenckiej a jej ustalenie nastąpiło po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego i przy poszanowaniu zasad procesowych. Do ustawowych przesłanek pozytywnych ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, należą: - zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną - wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem nieruchomości, - obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przesłanką negatywną dla ustalenia opłaty adicenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału jest natomiast upływ 3 lat od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wyżej wymienione przesłanki wyraża treść trzech pierwszych zdań art. 98 "a" ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stalla się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". W sprawie poddanej kontroli sądowej na skutek skargi M. S. oraz M. S., zaistniały pozytywne przesłanki dla wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanki negatywnej dla wydania decyzji. Bezspornym jest bowiem, że decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] zatwierdzony został na wniosek właścicieli nieruchomości tj. skarżących podział nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 0,1952 ha na 2 działki mniejsze, którym nadano numery [...] o powierzchni 0,1000 ha i [...] o powierzchni 0,0952 ha. Podział nastąpił z uwzględnieniem ostatecznego ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości przed podziałem dla inwestycji w postaci budowy dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (decyzją Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2012r.). Operat techniczny z podziału nieruchomości został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej a decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości uzyskała walor decyzji ostatecznej z dniem [...] marca 2015r. a zatem do dnia orzekania o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie upłynęły 3 lata. Bezspornym też jest, że w dacie zatwierdzania podziału nieruchomości na obszarze Gminy B. obowiązywała uchwałą Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości na 30 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem i po podziale (Urz. Woj. Podl. z 2016 r. poz. 2732). Nie ulega też wątpliwości, zdaniem Sądu, że wskutek zatwierdzonego podziału nieruchomości skarżących doszło do wzrostu jej wartości. Jak stanowi treść trzech końcowych zdań art. 98 "a" ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, 146 ust. 1 "a", 147 i 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio. Z odpowiedniego stosowania przepisu art. 146 ust. 1 "a" ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalenie opłaty adicenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej porównawczo wartość nieruchomości przed i po podziale. Ustalona zaskarżoną decyzją oplata adiacencka została oparta o wycenę wartości nieruchomości objętej podziałem, dokonaną w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego J. W. z dnia [...] maja 2016r., w pełni aktualnym w dacie ustalania opłaty. Wbrew zarzutom i twierdzeniom skarżących, operat ten w sposób obiektywny wykazał wzrost wartości wycenianej nieruchomości wskutek zatwierdzonego jej podziału. Również, wbrew zarzutom skarżących, dokonana przez organy obu instancji, ocena tego operatu nie nasuwa zastrzeżeń. Z treści operatu szacunkowego wynikają w sposób przejrzysty założenia metodologiczne wyceny oraz prawidłowe wskazanie podstaw materialno – prawnych sporządzonego oszacowania. Rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie wynikające z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, oraz stan nieruchomości i dostępne mu dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości, dokonał wyceny w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Przyjęta metoda i technika szacowania czyni wyliczenie wartości nieruchomości czytelnym i przejrzystym. Zgromadzony zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. Transakcje przyjęte do określenia wartości nieruchomości pochodzą bowiem z jednolitego segmentu rynku nieruchomościami gruntowymi, niezabudowanymi, położonymi w obrębie administracyjnym miasta B., w granicach którego położona jest również podzielona sporna nieruchomość i są jednolite pod względem prawnym. Wartość nieruchomości w stanie przed podziałem i po podziale została określona w oparciu o spójną bazę danych, zawierającą ceny i cechy nieruchomości zwartych i już podzielonych w dacie sprzedaży. Jak słusznie podkreśliły organy w uzasadnieniach swoich decyzji, dokonując określenia wartości nieruchomości w dwóch stanach w oparciu o wspólną bazę danych, składającą się z transakcji nieruchomościami gruntowymi złożonymi z jednej działki gruntu oraz transakcji nieruchomościami złożonymi z więcej niż jedna działka gruntu, zbytymi w jednej transakcji, najłatwiej jest wyodrębnić wyłączny wpływ dokonanego podziału nieruchomości na wartość gruntu, przy spełnieniu warunku, że pozostałe parametry wpływające na wartość nieruchomości są stałe. Wniosek rzeczoznawcy oparty o analizę cen transakcyjnych nieruchomości różniących się jedynie cechą zwartości nieruchomości i jej złożoności z kilku działek, że wskutek dokonanego podziału nieruchomość skarżących uzyskała lepsze warunki związane z popytem i podażą na rynku nieruchomości, nie jest wnioskiem dowolnym, bo wykazanym porównaniem cen transakcyjnych, a nadto, jest wnioskiem logicznym, opartym o naukowe badania wpływu podziałów nieruchomości na wzrost jej wartości (vide: J. Kuryj, R. Żróbek. "Wpływ podziałów nieruchomości na wzrost wartości nowo powstałych działek gruntowych", Przegląd Geodezyjny, 2001, Nr 11, s.7). Z badań wynika, że zbycie nieruchomości mających przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w częściach geodezyjnie wydzielonych o mniejszej powierzchni, generalnie spowoduje uzyskanie wyższej ceny jednostkowej w porównaniu ze zbyciem takiej nieruchomości jako jednej całości. Skarżący podważając prawidłowość wyceny nieruchomości i zarzucając organom obu instancji brak należytej oceny sporządzonego operatu, formułują zarzuty w sposób oderwany od realiów sprawy. Zwracając uwagę na niedogodność położenia powstałej po podziale działki [...] względem ulicy [...] wyposażonej w media (działka po podziale przylega do nieuzbrojonej ulicy [...]) oraz na niemożność swobodnego zlokalizowania budynku mieszkalnego na działce [...] zważywszy na nieprzekraczalne linie zabudowy od linii rozgraniczającej ulicy [...] i ulicy [...], pomijają fakt, że takie same ograniczenia zabudowy nieruchomości istniały przed jej podziałem, co potwierdza treść decyzji o warunkach zabudowy (k. 106-110 akt administracyjnych organu I instancji). Skarżący pomijają również wyjaśnienia rzeczoznawcy, że przy wycenie ich nieruchomości według stanu przed podziałem i według stanu po podziale, żadne inne uwarunkowania niż liczba działek gruntu zbytych podczas jednej transakcji, nie różnicowała porównywanych wartości. Zdaniem Sądu, nietrafne w okolicznościach sprawy jest także podważanie niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych. Transakcje do porównań obejmują bowiem nieruchomości gruntowe niezabudowane, położone w granicach administracyjnych miasta B. tj. takie jak nieruchomość wyceniana. Nie jest trafne twierdzenie skarżących, że nieruchomość po podziale utraciła budowlany charakter. Użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast są z mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami odrolnionymi, co w powiązaniu z faktem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości przed podziałem dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozwala stwierdzić, że obie działki powstałe po podziale nieruchomości, mają walor działek budowlanych. Reasumując, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła trafności zarzutów podważających prawidłowość oceny zasadniczego dowodu w sprawie - operatu szacunkowego. Wycena rzeczoznawcy wykazała, że nowy układ konfiguracji działek budowalnych wchodzących w skład nieruchomości skarżących po dokonaniu jej podziału, jest korzystniejszy ekonomicznie dla skarżących a w konsekwencji, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem zatwierdzonego podziału nieruchomości. Mając na uwadze powyższe orzeczono o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).