II SA/Bk 538/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Katarzyna Luto - Kojło, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej w zakresie budowy ulicy oddala skargę Zaskarżoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] umorzono postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Gminy Miasto Z. od pisma Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] informującego o pozostawieniu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy L. z odcinkiem ul. O. w Z. wraz z oświetleniem i przebudową infrastruktury na działkach nr: [...]/20, [...]/2, [...]/13, [...]/5, [...]/4, [...]/5, [...]/3, [...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/3, [...]/1, [...]/42, [...]/40, [...]/1 bez rozpoznania. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu 21 kwietnia 2009 r. Gmina Miasto Z. wystąpiła do Starosty Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie budowy ulicy L. z odcinkiem ul. O. w Z. wraz z oświetleniem i przebudową infrastruktury na działkach nr: [...]/20, [...]/2, [...]/13, [...]/5, [...]/4, [...]/5, [...]/3, [...]/3, [...]/7, [...]/8, [...]/3, [...]/1, [...]/42, [...]/40, [...]/1. Starosta Z. działając w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku złożonego w dniu 22 kwietnia 2009 r. w terminie 7 dni, od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia. Następnie z uwagi na nieuzupełnienie braków zgodnie z zaleceniami w/w postanowienia, Starosta Z. pozostawił wniosek bez rozpoznania, informując o tym inwestora pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. (znak [...]). Od tego pisma inwestor złożył odwołanie do Wojewody P. Wojewoda P. analizując powyższe odwołanie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 64 § 2 kpa, "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Odwołanie inwestora od pisma, w którym informuje się o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest w ocenie organu niedopuszczalne, ponieważ odwołanie w myśl art. 127 § 1 kpa służy od decyzji, a w omawianym przypadku żadna decyzja nie zapadła. Organ podkreślił, iż decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Pismo Starosty Z. z dnia z dnia [...] czerwca 2009r, nie zawiera elementów określonych w art.107 kpa, nie można zatem uznać go za decyzję, jak również nie służy od niego odwołanie. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Gmina Miasto Z. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 10, 15, 64 § 2, 105 § 1, 107 § 1, 134, 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez błędne ich zastosowanie oraz art. 35 ustawy prawo budowlane. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie powtórzył, iż odwołanie inwestora od pisma, w którym organ informuje o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia jest niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie służy od decyzji, a w omawianym przypadku żadna decyzja nie zapadła. Stwierdzenie inwestora, że pismo które otrzymał posiada wszelkie elementy jakie zawiera decyzja jest niezgodne z prawem. Pismo Starosty Z. nie spełnia bowiem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 1 kpa, zatem nie jest decyzją, i nie służy od niego odwołanie. Jednocześnie Wojewoda P. poinformował, że inwestor w dniu 21 lipca 2009 r. wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, który jest w trakcie załatwiania przez Starostę Z. Podczas rozprawy w dniu 22 października 2009 r. pełnomocnik strony skarżącej podał, iż nowy wniosek w niniejszej sprawie został załatwiony pozytywnie. Nadto podniósł, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami kpa w konkretnym przypadku ewentualnie powinno zapaść rozstrzygnięcie o niedopuszczalności odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Na wstępie rozważeń podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania, nie może zatem wejść w ocenę zasadności odwołania. Podkreśla to, NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) stwierdzając, iż "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie dopuszczalności odwołania. W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału /w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie mamy doczynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują zatem wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Stosownie zaś do art. 127 kpa prawo odwołania służy od decyzji. W tym stanie prawnym nie budzi zatem wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Sąd podziela ponadto stanowisko organu odwoławczego, iż pismo Starosty Z. z dnia z dnia [...] czerwca 2009r, nie zawiera elementów określonych w art.107 kpa, nie można zatem uznać go za decyzję. Zauważyć jednakże należy, co umknęło organowi, iż zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa sądowego, "jeśli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, to organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania art. 134 kpa" (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1992 r., SA/Gd 746/92/S z glosą B. Adamiak, OSP 1993, Nr 9, poz.178). Skoro zatem przedmiotowa sprawa nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji – co wykazano wyżej, a strona wniosła odwołanie, to organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego z punktu procesowego było błędne, jednak nie miało ono istotnego wypływu na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a., Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi, iż naruszenie przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Końcowo podnieść należy, iż przyjęte w art. 64 § 2 kpa rozwiązanie nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 kpa, a następnie w razie nieuwzględnienia żądania do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taki pogląd wyrażany jest w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie sądowym (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego ..., s. 376; uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSN 2000, Nr 19, poz. 702). Już nie jako marginalnie zauważyć należy, iż inwestor w dniu 21 lipca 2009 r. wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, który jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego podczas rozprawy w dniu 22 października 2009 r. został załatwiony pozytywnie. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i jako bezzasadną oddalił ja na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.