II SA/Bk 538/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego W. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w części decyzję Wójta Gminy J. z [...] października 2019 r. znak [...] o ustaleniu inwestorowi K. A. warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy dwóch kurników z zapleczem, o łącznej obsadzie 312 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] obręb B., gmina J.– i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po rozpoznaniu wniosku K. A., Wójt Gminy J. decyzją z [...] czerwca 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Wskutek rozpoznania odwołania wniesionego przez W. L. (właściciela działek sąsiednich), SKO w B. decyzją z [...] lipca 2019 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zarzuciło brak sporządzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieustalenie pozostałych przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p. Sformułowało ocenę, iż nie może dojść do ustalenia warunków zabudowy przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję środowiskową wydaną dla inwestycji [...] kwietnia 2019 r. Ponownie prowadząc postępowanie Wójt wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji przez przedłożenie mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmującej obszar działek inwestycyjnych oraz obszar położony w odległość trzykrotności szerokości frontu tych działek, informację o wielkości gospodarstwa rolnego inwestora, kopię ostatecznej decyzji środowiskowej wydanej dla inwestycji. Po uzupełnieniu dokumentacji, [...] października 2019 r. Wójt wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, której załącznikiem jest mapa z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz część tekstowa i graficzna analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ pierwszej instancji ustalił powierzchnię zabudowy inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość do kalenicy, ilość kondygnacji, kształt dachu, urządzenia i infrastrukturę towarzyszącą oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 255 m od granicy działek nr [...] z działkami przyległymi do nich od strony wschodniej. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ ustalił: uzyskanie przez decyzję środowiskową przymiotu ostateczności (powołał się na umorzenie przez SKO w B. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. postępowania odwoławczego od tej decyzji); wynikający z analizy brak kolizji inwestycji z zastanym rodzajem zagospodarowania terenu – zabudową zagrodową na działkach sąsiednich; dostęp działki inwestycyjnej do drogi publicznej i brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne; istnienie wystarczającej infrastruktury technicznej dla realizacji inwestycji; zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Wójt ustalił, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 9, 291 ha, a inwestor posiada areał 9,58 ha. W kwestii ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy organ wskazał, że wyznaczył ją według ustaleń wynikających z ugody z [...] maja 2019 r. zawartej w postępowaniu międzyinstancyjnym o wydanie decyzji środowiskowej. Wpłynęły dwa odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy: - W. L., który zakwestionował przymiot ostateczności decyzji środowiskowej, wskazując że w postępowaniu odwoławczym cofnął swoje oświadczenie woli o wycofaniu odwołania od tej decyzji. Zarzucił nierealizowanie ugody zawartej [...] maja 2019 r. między nim a inwestorem w obecności Wójta; - K. A., zdaniem którego organ niezasadnie uznał za wiążące ustalenia ugody odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sytuacji, gdy ugoda ta nie wywołuje skutków dla postępowania o warunki zabudowy. Dołączył oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (ugody) złożonego pod wpływem błędu. Wskazał, że ugoda dotyczyła sprawy o wydanie decyzji środowiskowej. W jej punkcie trzecim ustalono warunki, które zobowiązał się spełnić, w zamian za co W. L. zobowiązał się cofnąć złożone w tamtej sprawie odwołanie. Nie miał jednak świadomości, że realizacja tych warunków będzie ekonomicznie nieopłacalna, dlatego uważa, że oświadczenie do ugody złożył pod wpływem błędu. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Kolegium przywróciło K. A. termin do wniesienia odwołania. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. SKO w B. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] października 2019 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego było ustalenie, że decyzja środowiskowa nie uzyskała przymiotu ostateczności. Kolegium wskazało, że na jego decyzję z [...] sierpnia 2019 r. umarzającą środowiskowe postępowanie odwoławcze wpłynęła do sądu administracyjnego skarga, które została w trybie autokontrolnym przez Kolegium uwzględniona decyzją z [...] października 2019 r. przez uchylenie decyzji umarzającej. Sprzeciw od decyzji Kolegium z [...] stycznia 2020 r. złożył do sądu administracyjnego K. A. Wyrokiem z 11 lutego 2020 r. w sprawie II SA/Bk 122/20 sąd uchylił rozstrzygnięcie Kolegium ustalając, że decyzja środowiskowa jest ostateczna na skutek orzeczeń sądu w sprawach II SA/Bk 885/19 (wyrok z 11 lutego 2020 r. uchylający decyzję autokontrolną Kolegium) oraz II SA/Bk 753/19 (postanowienie z 16 stycznia 2020 r. odrzucające skargę od decyzji Kolegium umarzającej postępowanie odwoławcze). Sąd wskazał również jak należy rozumieć pojęcie zabudowy zagrodowej, a w konsekwencji, że w sprawie należy ustalić: gdzie inwestor posiada zabudowę zagrodową oraz czy istnieje związek przyczynowy między zaplanowaną inwestycją, dla której ubiega się o warunki zabudowy a prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim ustalono w nim szerokość elewacji frontowej kurników, ilość kondygnacji, wysokość do kalenicy, kształt dachu oraz nieprzekraczalną linię zabudowy i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Wyjaśniając podstawy prawne rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 oraz ust. 4 u.p.z.p. stwierdzając, że inwestor spełnia przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma też konieczności określenia parametrów i wskaźników zabudowy zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa sformułowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem powierzchnia jego gospodarstwa rolnego jest większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie J.. Zaplanowana inwestycja powstanie również w ramach zabudowy zagrodowej, bowiem inwestor na położonych w tej samej miejscowości działkach nr [...] posiada budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Inwestycja będzie stanowiła uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, którego grunty, ze względu na funkcjonalne i odległościowe powiązanie, stanowią całość. W zakresie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Kolegium ustaliło ich spełnienie. Zdaniem Kolegium, przymiot ostateczności ma decyzja środowiskowa – na skutek orzeczeń sądu w sprawach II SA/Bk 753/19 oraz II SA/Bk 885/19, co potwierdził sąd w sprawie II SA/Bk 122/20. Brak natomiast było, w ocenie organu odwoławczego, podstaw do sprawdzania spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) ze względu na regulację art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Za pozbawione podstaw oceniło Kolegium ustalenie linii zabudowy od strony działek sąsiednich, bowiem linię tę wyznacza się wyłącznie od strony pasa drogowego. Powodem ustalenia linii zabudowy w sposób w jaki uczynił to organ pierwszej instancji nie mogła być, zdaniem organu, treść ugody zawartej między inwestorem a W. L. Ugodę zawarto w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej po wydaniu tej decyzji, nadto w decyzji tej warunku wyznaczenia takiej linii zabudowy nie zawarto. Skargę wniósł W. L., który zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż nie ma w sprawie zastosowania dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.zp. nakazująca stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa; 2) art. 917 i następne Kodeksu cywilnego w związku z art. 114 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez Kolegium skutków ugody zawartej [...] maja 2019 r. Skarżący wskazał na okoliczności zawarcia ugody podnosząc, że jego odwołanie od decyzji środowiskowej nie zostało przekazane do Kolegium. Zawarł ugodę, której skutków organy jednak nie uwzględniły. W postępowaniu środowiskowym została wydana decyzja umarzająca postępowanie a następnie decyzja autokontrola i ta ostatnia go satysfakcjonowała. Natomiast nie rozumie, w jaki sposób trafiła do sądu jego skarga na decyzję umarzającą postępowanie środowiskowe. W jego ocenie, zawarta ugoda powinna decydować o zakresie i formie dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem działanie organów i sądu, być może niecelowo, pozbawiło go egzekucji uprawnień w postępowaniu administracyjnym. Skarżący powołał się na ocenę prawną sformułowaną w sprawie II SA/Bk 122/20 i wywiódł, że nadal nie ustalono czy grunty przypisane przez organ inwestorowi w całości do niego należą i czy są wykorzystywane na cele rolnicze. Tymczasem inwestor z działki nr [...] wydzielił na rzecz sąsiada drogę dojazdową stanowiącą przedłużenie drogi gminnej, co wyłącza tę powierzchnię spod produkcji rolnej. Nadto, inwestor w budynkach zagrodowych prowadzi niezarejestrowany zakład stolarski, co ma ten sam skutek wyłączenia z produkcji rolnej. Przy małej różnicy między powierzchnią gruntów rolnych inwestora a średnią powierzchnią gruntów rolnych w gminie konieczne jest rozważenie, czy spełniony jest warunek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego, nowe zabudowania powinny być swoim charakterem dostosowane do stanu zastanego. Ten warunek w sprawie nie jest spełniony, gdyż inwestycja będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią pogodzić. Działki sąsiednie to domy mieszkalne, szkoła i pola uprawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w sprawie nie stosowano przepisów Kodeksu cywilnego, zaś ugoda nie została zawarta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy a dopiero po wydaniu decyzji środowiskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zarówno Kolegium jako organ odwoławczy, jak i sąd obecnie rozpoznający sprawę orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami sformułowanymi przez sąd w sprawie II SA/Bk 122/20. Związanie to wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nie doszło przy tym do takiej zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, które by to związanie wyłączały. Sąd w sprawie II SA/Bk 122/20, obok przesądzenia kwestii ostateczności decyzji środowiskowej z 19 kwietnia 2019 r., dokonał wiążącej dla Kolegium i dla sądu obecnie orzekającego wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Wskazał na jego zastosowanie, a więc zwolnienie od oceny czy została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyłącznie przy jednoznacznym ustaleniu, że inwestycja powstanie w ramach budowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej, która jest związana z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym i którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Sąd również zalecił organowi wyjaśnienie w jaki sposób rozumie on "związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową" oraz zgromadzenie materiału dowodowego potwierdzającego "wielkość gospodarstwa rolnego inwestora (w tym jego część pozostającą w związku z zabudową zagrodową), a także średnią wartość powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie". Sąd zalecił rozważenie skorzystania z art. 136 K.p.a., tj. przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem sądu, nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z akt sprawy, aby wskazania powyższe zostały zrealizowane w sposób uzasadniający zastosowanie przez Kolegium przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją, przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zawiera tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, z których jednym jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego zatem wynika, że wyłączenie badania, czy nowa inwestycja powinna spełniać zasadę dobrego sąsiedztwa i wpisywać się w zastaną funkcję i rodzaj zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także jej wskaźniki i parametry – będzie dopuszczalne wyłącznie przy ustaleniu, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, nowa inwestycja jest realizowana w ramach zabudowy zagrodowej pozostającej w związku z tym gospodarstwem rolnym, a jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołało się m.in. na dwa wyroki tutejszego sądu w sprawach II SA/Bk 312/19 oraz II SA/Bk 13/19 – co miało stanowić argumentację wzmacniającą wydanie rozstrzygnięcia. Jednakże umknęło uwadze organu, że w obydwu sprawach okoliczności zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. były związane z niebudzącym wątpliwości ustaleniem prowadzenia przez inwestora (czynnego rolnika) określonego rodzaju gospodarstwa rolnego (hodowla bydła, uprawa roślin), z którym nowa inwestycja pozostawała w funkcjonalnym związku. W obydwu sprawach sąd akcentował, że związanie gospodarstwa rolnego z planowaną zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie. W sprawie II SA/Bk 13/19 sąd wskazał na stanowisko NSA w sprawie II OSK 1723/06, zgodnie z którym "w każdej takiej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego". Co prawda w sprawie przed NSA grunty gospodarstwa rolnego położone były w różnych gminach, jednak istotne jest to, że w przypadku art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – niezależnie od położenia części gospodarstwa rolnego – zawsze należy wykazać jego związek z planowaną zabudową zagrodową, co nie jest również możliwe bez ustalenia profilu prowadzonego gospodarstwa rolnego. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie stanowi o "gospodarstwie rolnym" oraz "zabudowie zagrodowej związanej z tym gospodarstwem". Na te okoliczności expressis verbis zwrócił również uwagę sąd w sprawie II SA/Bk 122/20. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Kolegium zastosowało na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa wyłącznie w oparciu o ustalenie powierzchni ewidencyjnych użytków rolnych stanowiących własność inwestora oraz wskazanie, na których działkach w tej samej miejscowości znajduje się budynek mieszkalny inwestora i budynki gospodarcze, a także przez użycie sformułowania "grunty gospodarstwa rolnego, ze względu na funkcjonalne i odległościowe powiązanie stanowią całość". W tych okolicznościach trafnie skarżący zarzuca, że zabrakło ustaleń uzasadniających zastosowanie przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w wyżej wskazanym jego rozumieniu i warunkach zastosowania. Nie wynika ani z dokumentów ewidencyjnych znajdujących się w aktach administracyjnych, ani z innych – jakiego rodzaju gospodarstwo rolne prowadzi inwestor (na jakiego rodzaju hodowlę bądź uprawę jest ukierunkowane) oraz w jaki sposób nowa zabudowa ma pozostawać z nim w związku. Wyłącznie bliskie położenie nowej zabudowy (w tej samej miejscowości) w stosunku do budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych oraz bliżej nie wyjaśnione "funkcjonalne powiązanie" nie może przesądzać o dopuszczalności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jest to przepis wprowadzający wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa, ustanawiający przywilej dla prowadzących gospodarstwa rolne. Skorzystanie z tego przywileju należy jednak w sposób niebudzący wątpliwości wykazać. To jednak nie nastąpiło, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji jako podjętej z naruszeniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ostatnio wskazane przepisy zobowiązują organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w zakresie przesłanek istotnych dla rozstrzygnięcia, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, który zostanie oceniony w sposób swobodny a nie dowolny. Wynik tej oceny ma też wskazywać, które okoliczności zostały udowodnione. W sprawie niniejszej nie zostały wykazane ponad wszelką wątpliwość przesłanki skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co wyżej wyjaśniono. Materiał dowodowy podlegać będzie zatem uzupełnieniu w zakresie wykazania tych przesłanek. W ocenie sądu, Kolegium będzie mogło zrealizować powyższe na podstawie art. 136 K.p.a. w trybie uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Ustalenie faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jego rodzaju oraz związku z zamierzoną zabudową zagrodową (co nie może budzić wątpliwości) nie przekroczy granic postępowania uzupełniającego wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. Decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu odwołania zależna będzie od powziętych ustaleń, przy czym powinna być wyczerpująco uzasadniona zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Nieskuteczny pozostaje natomiast zarzut nieuwzględnienia przez organy treści ugody z [...] maja 2019 r. oraz wpływu jej zawarcia na zakończenie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej i postępowania niniejszego. W tym zakresie sąd w całości podziela ustalenia i ocenę prawną Kolegium, z powodów przez Kolegium wyjaśnionych. Dodać jedynie można, że skarga W. L. na decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w postępowaniu środowiskowym została przekazana do tutejszego sądu, bowiem niezależnie od jej uwzględnienia w postępowaniu autokontrolnym organu (decyzją z [...] października 2019 r.) organ miał taki obowiązek wynikający z art. 54 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium zastosuje się do oceny prawnej i zaleceń sądu sformułowanych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony przez niego wpis w kwocie 500 zł.