II SA/Bk 539/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu - oddala skargę.- Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 roku P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. U podstaw rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. nałożył na inwestora – T. I. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w G. karę w kwocie 60.000 (sześćdziesiąt tysięcy) złotych z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu biurowego, zlokalizowanego na parterze w rozbudowywanym i modernizowanym budynku biurowo – usługowym (lokale usługowe oznaczone w projekcie budowlanym zamiennym nr 1.1b i 1.1c) na działce o nr geodezyjnym 12153 przy ul. N. [...] w S. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że niekwestionowane przez stronę skarżącą ustalenia kontrolne wykazały nielegalne użytkowanie wyżej oznaczonego obiektu budowlanego. Na powyższe postanowienie Skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucił wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu biurowego jest art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane obligujący właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wyjaśnił dodatkowo, że konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku Skarżącego wynika z faktu, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić, i rzeczywiście nastąpiło, przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący nie kwestionował, że zamierzał przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót oraz że faktycznie rozpoczął użytkowanie obiektu. Organ odwoławczy stwierdził także, że organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego określający wymiar kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy nie podzielił poglądu Skarżącego o niekonstytucyjności przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane wskazując, że przepis ten był już przedmiotem badania co do jego konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Od powyższego postanowienia T. I. Sp. z o. o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez nałożenie kary w sytuacji, gdy brak jest ku temu podstaw, a nadto poprzez bezzasadne nałożenie kary na podmiot, który nie użytkował nieruchomości. Nadto Skarżący zarzucił również organowi naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jako niezgodnego z powołanym przepisem konstytucyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p. p. s. a." nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy ani naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Dlatego też przedstawiony przez organy sposób wyliczenia kary oraz wielkość kary są prawidłowe. W myśl art. 55 pkt 3 ww. ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Na żadnym etapie postępowania Skarżący nie kwestionował faktu, że doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a jednocześnie, że nastąpiło to przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący potwierdził w protokole kontroli obowiązkowej, z 27.02.2009 r., wszystkie ustalenia organu, m.in. te, że lokal będący przedmiotem wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie był kompletnie umeblowany i wyposażony. W lokalach znajdował się personel banku a siedziba była otwarta i dostępna dla klientów. Przed drzwiami wejściowymi znajdowało się logo Banku BPH, a na drzwiach była umieszczona tabliczka z godzinami otwarcia. Bezspornie zatem w sprawie zaistniały okoliczności faktyczne obligujące właściwy organ do wymierzenia kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, przy czym bez znaczenia pozostaje fakt, czy niezachowanie przez Skarżącego wymogów określonych w art. 55 pkt 3 (tj. nieuzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) nastąpiło świadomie czy też nieświadomie. Skarżący podnosi w uzasadnieniu skargi, że nie może być adresatem wymierzonej kary, gdyż to nie on przystąpił do użytkowania obiektu. Okoliczności faktyczne sprawy nie pozwalają się jednak zgodzić z takim stanowiskiem. Przede wszystkim stwierdzić należy, że to Skarżącemu przysługuje status inwestora przedmiotowego obiektu. Pomimo, ze przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek, to nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). Dodać należy, że pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12.07.2007 r., II SA/Bk 247/07, wyrok WSA w Gliwicach z 20.08.2008, II SA/Gl 291/08 nr LEX: 518456, wyrok WSA w Krakowie z 19.05.2008 r., II SA/Kr 209/08, nr LEX: 505920). Na uwzględnienie nie zasługuje również drugi z zarzutów podniesionych przez Skarżącego, mianowicie zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jako niezgodnego z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z powołanym przepisem konstytucyjnym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W krótkim uzasadnieniu omawianego zarzutu Skarżący zdaje się pomijać fakt, że decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową organu, bowiem sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obliguje organ do nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 1783/08, nr LEX: 550270). Jednocześnie stwierdzić należy, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego był już kilkukrotnie przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie jego zgodności z Konstytucją RP. Zgodnie z wyrokiem z 22 września 2009 roku art. 57 ust. 7 jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji (SK 3/08, OTK-A 2009/8/125). W wyroku z dnia 5 maja 2009 roku TK stwierdził natomiast, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (P 64/07, OTK-A 2009/5/64). Z kolei w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 roku Trybunał uznał, iż art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (P 19/06, OTK-A 2007/1/2). W przywołanych rozstrzygnięciach Trybunał szeroko uargumentował pogląd o konstytucyjności art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, uznając że obowiązek inwestora uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz zapewniająca realizację tej powinności sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, ma służyć ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny, czy też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego w zakresie niezgodności art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W efekcie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.