II SA/Bk 54/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Decyzją z [...] września 2005 r. nr [...] Prezydent Ł. odmówił wymeldowania W. P. z pobytu stałego z lokalu w Ł. przy ulicy J. U. N. [...] m [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania w tej sprawie wystąpiła Prokuratura Rejonowa w Ł. motywując, że W. P. nie przebywa w miejscu swojego zameldowania. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że właścicielem lokalu położonego w Ł. przy ulicy J. U. N. [...] m [...] jest Pani J. P. - żona W. P. Ustalono, że W. P. faktycznie nie zamieszkuje w tym lokalu, ale jest to nieobecność czasowa. W. P. wyjechał za granicę, jednak wyjazd ten nastąpił z przyczyn ekonomicznych i jest związany z trudną sytuacją na rynku pracy. Nie jest to stała nieobecność. Przedmiotowy lokal W. P. traktuje jako miejsce stałego zameldowania i pobytu, nie nosi się też z zamiarem jego opuszczenia. Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie i stała się ona ostateczna. Dnia 19 grudnia 2005 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ł. złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarzucił w niej naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Prokuratora W. P., jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, wyjechał poza granice kraju i tam przebywa od 3 lat. Nie ulega zatem wątpliwości, iż opuścił on miejsce stałego pobytu. Istotnym jest zauważyć, iż dla zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym a zapisach w ewidencji ludności niezbędne jest aby organy meldunkowe mogły wymuszać na obywatelu prawną czynność służbową rejestracji miejsca pobytu osoby podlegającej obowiązkowemu meldunkowemu, lub też przez rozstrzygnięcia własne, zastępować takie czynności w celu uzyskania zgodności pomiędzy ewidencją a istniejącym stanem rzeczy. Z tych względów Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi Prezydent Ł., podtrzymując w całości argumentację zawartą w wydanej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Zgodnie z przepisem art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie natomiast do treści art. 53 § 1 i §3 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie, z tym że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść ją w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Poprzestając jedynie na gramatycznej wykładni tych przepisów można dojść do wniosku, iż ustanawiają one dwa sposoby wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, zróżnicowane jedynie kategorią podmiotu skarżącego. Pierwszy sposób, przewidziany dla skarżących uczestniczących w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (ewentualnie na prawach strony), umożliwia skuteczne wniesienie skargi tylko po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia służących od rozstrzygnięcia organu właściwego w sprawie w pierwszej instancji oraz w terminie 30 dni od doręczenia tego rozstrzygnięcia. Drugi sposób, przewidziany dla prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, umożliwia wnoszenie skarg do sądu administracyjnego bez konieczności zachowania wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz w dłuższym, bo sześciomiesięcznym terminie od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Do przedstawionej interpretacji przepisów skłaniać może: po pierwsze - użyty w treści art. 52 § 1 p.p.s.a. zwrot "chyba, że" sugerujący, iż dwa wymienione po nim podmioty (prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich) uczestniczą w postępowaniu administracyjnym na zasadach szczególnych i nie odnoszą się do nich ogólne reguły obowiązujące strony postępowania (w szczególności zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) oraz po drugie – ustanowienie innego terminu wnoszenia skargi w odrębnym paragrafie przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a. Stanowisko takie reprezentowane jest przez większą część doktryny oraz pojawiło się w nielicznych orzeczeniach sądów (postanowienie SN z dnia 24.09.1997r. III RN 44/97, OSNP 1998/11/322; uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 09.12.1996r. OPS 4/96, ONSA 1997/2/44). W komentarzach do przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. podnosi się zwłaszcza, iż zwolnienie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich od spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia znajduje uzasadnienie w wykładni gramatycznej tej normy prawnej. Podkreśla się, iż zasada ta nie podlega żadnym ograniczeniom (vide: A. Kabat, B. Dauter i in., "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005 – teza 2 do art. 52 § 1 p.p.s.a., w którym powołano się na uchwałę NSA z dnia 10 czerwca 1996r., OPS 2/96 dotyczącą zaskarżania przez prokuratora uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego; czy też T. Woś i in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis - teza 9 do art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz odnośnie terminu do wnoszenia skargi przez prokuratora - teza 2 do art. 53 § 1 p.p.s.a.). Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy w kontekście powyższych spostrzeżeń można jednoznacznie stwierdzić, iż przedstawioną interpretacją kierował się niewątpliwie Prokurator Rejonowy w Ł., wnosząc skargę na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2005 r. bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących od tego rozstrzygnięcia (odwołanie do Wojewody P.) i z zachowaniem terminu z art. 53 § 3 p.p.s.a. (a więc po upływie 30 dni od otrzymania decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela jednak zaprezentowanej powyżej interpretacji przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. Poprzestanie tylko i wyłącznie na wykładni gramatycznej analizowanych norm prawnych i zaniechanie sięgnięcia do innych metod wykładni, w szczególności systemowej, prowadzi bowiem do wniosków trudnych do zaakceptowania. Pomijanie celu normy prawnej i ustalanie jej znaczenia wyłącznie na podstawie analizy poszczególnych zwrotów, choćby w powiązaniu z otoczeniem prawnym, nie zawsze daje efekt w postaci właściwego odczytania sensu normy prawnej. Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko odmienne od przedstawionego powyżej, a mianowicie takie, iż sposób wnoszenia przez prokuratora skargi do sądu administracyjnego (tak w zakresie konieczności wyczerpania toku instancji administracyjnej, jak i terminu do wniesienia skargi) uzależniony jest od tego, czy brał on wcześniej udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, czy takiego udziału nie brał. Na rozróżnienie to i wynikające z niego skutki zwrócono uwagę w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 10.09.1993r. SA/Kr 384/93, ONSA 1994/4/131; postanowienie NSA w Warszawie z dnia 15.05.1995r. I SA 815/94, ONSA 1996/3/111 z aprobującą glosą Z. Kmieciaka w OSP 1996/7-8/134; wyrok NSA w Warszawie z dnia 04.05.2004r. OSK 55/04, ONSAiWSA 2004/1/1; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 04.04.2005r. II GSK 3/2005, ONSAiWSA 2005/6/112). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyłączenie w stosunku do prokuratora warunku dopuszczalności skargi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia oraz ustanowienie kilkakrotnie dłuższego terminu do wnoszenia skargi, odnosi się tylko i wyłącznie do sytuacji, gdy prokurator nie bierze udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Do takiego wniosku skłania wykładnia systemowa przepisów p.p.s.a. regulujących udział prokuratora w postępowaniu sądowym, w szczególności zestawienie ich z odpowiednimi przepisami k.p.a. – art. 182 - 184 i art. 188. Zgodnie z treścią tych ostatnich, prokurator ma prawo żądania wszczęcia postępowania administracyjnego – art. 182 k.p.a., prawo udziału w postępowaniu w każdym jego stadium – art. 183 k.p.a., prawo wniesienia sprzeciwu – art.183 k.p.a. We wszystkich tych przypadkach służą mu prawa strony postępowania – art.188 k.p.a., a zatem odnoszą się do niego również wszystkie przepisy dotyczące stron postępowania nie będących prokuratorem. Co szczególnie istotne dla niniejszej sprawy – prokurator w takich przypadkach otrzymuje wszystkie wydane w sprawie decyzje administracyjne, od których będzie mógł wnosić środki zaskarżenia w terminach przewidzianych dla stron postępowania (w ten sposób może najpełniej realizować przysługujące mu z racji sprawowanego urzędu prawo strzeżenia praworządności). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Prokuratora Rejonowego w Ł. i organ administracyjny doręczył mu zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych uzasadnionych argumentów, które uprawniałyby prokuratora w takiej sytuacji zarówno do pominięcia organu II instancji przy dążeniu do uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego w prawem, jak i do wniesienia skargi po upływie terminu 30 dni przewidzianego dla strony postępowania, na prawach której występuje. Prokurator biorący udział w postępowaniu administracyjnym jest bowiem skarżącym w rozumieniu przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a. i służą mu, jako skarżącemu, środki odwoławcze w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W tych okolicznościach nie odnosi się do niego druga część przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. następująca po wyrazach "chyba, że". Ustanowione w tej części szczególne zasady wnoszenia skarg administracyjnych, z pominięciem administracyjnego organu II instancji, uzyskują swoje racjonalne i logiczne uzasadnienie tylko w przypadku, gdy prokurator i RPO nie uczestniczą w postępowaniu administracyjnym. Skoro bowiem nie biorą w nim udziału "na prawach strony", to nie otrzymują zapadających w sprawie decyzji administracyjnych i nie mogą dochować trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W trafności powyższego rozumowania utwierdza brzmienie przepisu art. 53 § 3 p.p.s.a., a zwłaszcza okoliczność, iż wyraźnie rozróżnia się w nim dwie kategorie podmiotów: z jednej strony prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, z drugiej stronę, której doręczane jest rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej. Przepis ten zakreśla początek biegu terminu do wniesienia skargi przez prokuratora i Rzecznika z dniem doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Pominięto w tej regulacji sytuację, iż w przypadku, gdy podmioty te biorą udział w postępowaniu, rozstrzygnięcia takie są im doręczane. Zakładając racjonalność ustawodawcy trzeba stwierdzić, iż gdyby dopuszczał on możliwość składania skargi przez prokuratora i Rzecznika biorących udział w postępowaniu na prawach strony w terminie sześciomiesięcznym, to zakreśliłby ten termin przez wskazanie daty doręczenia rozstrzygnięcia właśnie tym podmiotom. Brak w końcowej części przepisu zwrotu "nieuczestniczącym w tym postępowaniu na prawach strony", podyktowany zapewne chęcią zachowania zwięzłości legislacyjnej, nie może jednak przysłonić rzeczywistych zamiarów ustawodawcy, dających się wyinterpretować dzięki wykładni systemowej. Przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 6/05 (dotychczas niepublikowana), w której stwierdzono, iż obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w art. 52 §1 p.p.s.a. (poprzednio art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995r. Nr 74, poz. 368 ze zm.) odnosi się do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż model polskiego postępowania administracyjnego wyznacza między innymi zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania, co oznacza jednocześnie, iż w pierwszej kolejności sprawa powinna być rozpoznana przez organy administracji publicznej. Ponadto złożenie odwołania od decyzji jest szybszym i prostszym sposobem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej, niż uruchamianie skomplikowanej procedury sądowej. Odpowiada również zasadzie z art. 12 k.p.a. nakazującej posługiwanie się najprostszymi z możliwych środkami do załatwienia sprawy. Godny podkreślenia jest zwłaszcza ten argument, iż przyjęcie poglądu o szczególnym uprzywilejowaniu prokuratora w składaniu środków zaskarżenia (a więc niezależnie od jego udziału w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 188 k.p.a.), prowadziłoby do sytuacji absurdalnych. Okazałoby się bowiem, iż w tej samej sprawie, ta sama decyzja mogłaby być poddawana dwojakiego rodzaju jednoczesnej kontroli uruchamianej w różnych terminach tj. przez organ odwoławczy rozpatrujący ewentualne odwołanie strony (dla której termin do jego wniesienia biegłby od dnia doręczenia jej decyzji) i przez sąd administracyjny rozpoznający skargę prokuratora (mającego nie tylko prawo do skargi, dla której termin biegłby od dnia doręczenia decyzji stronie, ale i prawo odwołania, którego początek terminu przypadałby na dzień doręczenia decyzji prokuratorowi). Słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, że taki dualizm nie ma racjonalnego uzasadnienia. W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że zarówno w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jak i pod rządem obecnie obowiązującej ustawy p.p.s.a. w orzecznictwie prezentowano powszechny pogląd o nieistnieniu przyczyn, dla których prokuratorowi uczestniczącemu w postępowaniu na prawach strony należy przyznawać korzystniejsze niż właściwej stronie warunki do wnoszenia skarg na decyzje administracyjne. Podsumowując należy stwierdzić, iż dla umożliwienia prokuratorowi wykonywania kontroli działalności administracji publicznej w interesie publicznym oraz w imię ochrony praw obywatelskich, nie jest konieczne przyznanie mu szczególnych uprawnień we wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego, polegających na pominięciu rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej drugiej instancji, czy wydłużeniu terminu do wniesienia skargi z trzydziestu do sześciu miesięcy - również w przypadkach, gdy bierze on udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Jeżeli bowiem ani przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206), ani inne akty prawne nie przewidują dla niego szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżania do sądu decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział, to przysługują mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, w tym obowiązek wyczerpania trybu odwoławczego. Nie ma zatem potrzeby tworzenia szczególnych uprawnień w drodze interpretacji. Uprawnienia takie powinny być bowiem wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać. Z kolei o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa prokurator nie biorący udziału w postępowaniu administracyjnym dowiaduje się na ogół z własnych spostrzeżeń lub z informacji strony niezadowolonej z decyzji i w tej sytuacji sześciomiesięczny termin na zaskarżenie decyzji do sądu umożliwia mu prawidłowe wykonywanie ustawowych zadań w zakresie przestrzegania praworządności i na tym polega jego uprzywilejowana pozycja jako jej strażnika. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z innych przyczyn niż wymienione w pkt od 1 do 5 tego przepisu. Komentatorzy wskazują, iż pod pojęciem innych przyczyn rozumieć należy m.in. sytuację uprzedniego niewyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (J. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNExis, Warszawa 2004, s.116). Podobne stanowisko jest również ugruntowane w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie III SA 7254/98, (opub. LEX nr 43843), w którym stwierdzono, iż wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi). Wobec powyższego należało uznać, iż niewyczerpanie przez prokuratora stosownego trybu administracyjnego postępowania odwoławczego skutkowało przedwczesnością skargi, która podlegała odrzuceniu. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.