II SA/Bk 54/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego K. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem: D. S., K. H., E. K., W. B., E. K., A. M., A. B. i L. G. od decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., A. J. [...], pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] Nr [...] W. (kategoria obiektu XXIX) zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w W. - zgodnie z załącznikami nr 1-3. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], znak [...] Starosta B. udzielił P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] Nr [...] W. (kategoria obiektu XXIX) zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody P. wniosła grupa mieszkańców W.: D. S., K. H., E. K., W. B., E. K., A. M., A. B.i L. G. W swoim piśmie odwołujący powołując się na art. 28 Prawa budowlanego podkreślili, iż nieruchomości stanowiące ich własność znajdują się w bezpośrednim obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji stacji bazowej (odległość 70-100 m), budowa zagraża zdrowiu ich i ich rodzin, obniży wartość nieruchomości skarżących. Odwołujący powołali się również na art. 5 Prawa budowlanego o ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich, a także art. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zażądali jednocześnie dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu jako stron. W następstwie rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. umorzył postępowanie odwoławcze w wyżej opisanej sprawie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest rozpatrzenie materiału dowodowego i orzeczenie w sprawie administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Zgodnie zaś z regułami obowiązującymi w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze jest procesem trójfazowym. Pierwsza faza to czynności wstępne (badanie odwołania pod kątem formalnym), druga faza to rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym, ostatnia faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. W badaniu wstępnym - pod kątem formalnym, należy ocenić legitymację strony do wniesienia odwołania. Inaczej mówiąc - zbadać, czy osoba wnosząca odwołanie posiada status strony w danym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, iż stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Dla oceny w postępowaniu odwoławczym, czy odwołujący się ma w sprawie przymiot strony, niezbędne jest zapoznanie się z aktami sprawy organu I instancji i dokonanie analizy przymiotu strony pod kątem materialnoprawnego stosunku odwołującego się od przedmiotu sporu, interes prawny bowiem powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji. Badanie przymiotu strony składającego odwołanie jest więc zagadnieniem wstępnym, które ma na celu ustalenie, czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej, to jest osoby mającej w sprawie przymiot strony. Stwierdzenie w tym postępowaniu braku przez osobę wnoszącą odwołanie przymiotu strony stanowi przeszkodę formalną do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazano, iż mieszkańcy W. składający odwołanie do Wojewody P. nie byli uznani za strony w postępowaniu prowadzonym przed Starostą B. zakończonym skarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], znak [...]. Nie otrzymali również decyzji, od której wnieśli odwołanie. Nadto w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, strony ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (tak: wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). Jak wynika z akt sprawy obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustalony przez organ pierwszej instancji obejmuje jedynie nieruchomość o nr ewid. [...] w W., na której jest planowana realizacja inwestycji. Właścicielem nieruchomości jest Gmina W. W przedmiotowej sprawie odwołujący nie byli uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem nie byli inwestorem, właścicielem lub zarządcą terenu leżącego w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a tym samym nie uczestniczyli w postępowaniu jako strony. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, iż wnoszący nie jest stroną w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu, skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Końcowo organ wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami nawet w sytuacji, gdy osoba nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to jeśli decyzja staje się ostateczna, bo żadna ze stron nie wniosła odwołania, to również takiej osobie nie przysługuje prawo odwołania. Natomiast, gdy osoba, która nie brała udziału w postępowaniu uważa, że jej nieruchomość leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, to służy jej prawo skorzystania z uregulowań zawartych w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 148 § 2 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem D. S., K. H., E. K., A. K., M. P., T. Z. i A. S. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., przy czym skarga A. K., M. P., T. Z. i A. S. została odrzucona postanowieniem tutejszego Sądu z dnia [...] lutego 2008 r., zaś D. S. i E. K. - postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Pozostały zaś skarżący – K. H. podniósł, iż kwestionowane rozstrzygnięcie narusza prawo, albowiem nie uznaje go - jako właściciela posesji znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji - za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo wskazał, iż organ wydając decyzję w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę faktu, iż planowana inwestycja znajduje się na obszarze, który do roku 1948 był zajmowany przez żydowski cmentarz grzebalny. Podczas rozprawy podał, iż jego nieruchomość znajduje się 100 m od planowanej inwestycji i oddzielona jest drogą, nadto złożył kopię decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność w całości decyzji Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, jednak nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów wskazywanych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Powyższe stanowi również o możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie (art. 127 § 1 kpa). W konkretnym przypadku przedmiotem postępowanie odwoławczego jest sprawa dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. A zatem jak słusznie zauważył organ II instancji legitymację strony w opisanej sprawie ma podmiot, który spełnia przesłanki z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Powołany wyżej artykuł jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Nie oznacza to jednak, iż przepis art. 28 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższe wskazuje, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Stwierdzić zatem należy, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Stosownie zaś do art. 3 pkt 20 ustawy pod pojęciem "obszaru oddziaływania" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Prawidłowo również organ zauważył, iż postępowanie odwoławcze jest procesem trójfazowym, akcentując przy tym, iż w pierwszej fazie należy dokonać badania wniesionego odwołania w zakresie formalnym, a więc również czy pochodzi ono od strony. Ten sam organ w uzasadnieniu podjętej decyzji stwierdził, iż dla oceny w postępowaniu odwoławczym czy odwołujący się ma w sprawie przymiot strony niezbędne jest zapoznanie się z aktami sprawy organu I instancji i dokonanie analizy przymiotu strony pod kątem materialnoprawnego stosunku odwołującego się do przedmiotu sporu. Owe badanie jest zagadnieniem wstępnym, które ma na celu ustalenie czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej. Jednakże zdaniem Sądu w konkretnej sprawie analiza, o której mowa wyżej nie została przeprowadzona. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż skarżący nie był stroną postępowania przed organem I instancji, nie otrzymał decyzji, jak wynika zaś z akt sprawy obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja. Właścicielem zaś tego gruntu jest Gmina W. Na tej podstawie przyjęto, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, a więc nieruchomości sąsiadujące (w tym skarżącego) nie znajdują się w obszarze oddziaływania. Stanowisko to zdaniem Sądu uznać należy za wadliwe, ponieważ nie uwzględnia ono wyżej powołanej definicji ustawowej "obszaru oddziaływania obiektu", która nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W powołanym przepisie mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, należą przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Tymczasem organ nie zbadał powyższej kwestii i brak legitymacji strony oparł o stwierdzenie, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje jedynie nieruchomość nr [...]. Nie wskazał przy tym w oparciu, o jakie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wyprowadził powyższy pogląd. Co więcej organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w ogóle nie wyznaczył terenu w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów z zakresu ochrony środowiska, wprowadzających związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a w szczególności w ogóle nie odniósł się do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie poddał tego raportu ocenie. Sąd zauważa, iż inwestor nie został zwolniony z obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] i dokument taki znajduje się w aktach sprawy. Wydanie decyzji o pozwaniu na budowę zostało zaś poprzedzone decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd, rozpoznając skargę na decyzję, nie może natomiast zastępować organu w dokonywaniu ustaleń, co do obszaru oddziaływania obiektu. Dodatkowo na poparcie powyższego stanowiska przywołać należy wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, Lex 340189, zgodnie z którym: "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 kpa są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (...)." Zwrócić jednakże należy uwagę, iż w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podkreślił, iż: "obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość skarżącej. Z tego względu w przypadku budowy tego rodzaju obiektów wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenie warunków, których spełnienie minimalizuje skutki oddziaływania. Z tej przyczyny nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków; ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora". Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. A tylko ta okoliczność mogła przesądzić o braku jego legitymacji do wniesienia odwołania w omawianej sprawie. Błędna interpretacja przez organy administracyjne prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy, skutkowała naruszeniem również prawa procesowego. Fundamentalną bowiem zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższa zasada pozostaje w związku z zasada praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wskazane uchybienia postępowaniu administracyjnemu uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, o czym już była mowa na wstępie. Na wyłączną kompetencje sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych decyzji niejednokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 12/06 oraz z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt I FSK 259/06). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższe oznacza ponowne rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem jednak rozstrzygnięć administracyjnych i orzeczeń sądowych zapadłych po wydaniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 w/w ustawy, zaś o kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy.