II SA/Bk 540/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłacenia zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Decyzją z [...] czerwca 2008r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. - Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., na podstawie art.12 i art.16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz.732 z późn. zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.732 z późn. zm.) odmówił M. P. umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał na treść art. 12 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej, powiększonej o 5 %. W dalszej części, powołując się na art. 16 ww. ustawy podkreślił, że z umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek można skorzystać w przypadku szczególnej sytuacji tzn. nierokującej żadnych możliwości wyegzekwowania należności. Wyjaśnił, że stan zadłużenia wnioskodawcy M. P. z tytułu zaliczki wypłaconej na rzecz jego córek, na dzień 2 czerwca 2008r., wynosi 8 967 złotych. Aktualnie znajduje się on w trudnej sytuacji, która zmusza do korzystania z pomocy społecznej, jednakże okoliczności te nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia zadłużenia wynikającego z wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem organu, zasadność dla umorzenia należności alimentacyjnych można ewentualnie rozważać w przypadku całkowitej jej nieściągalności, a w przypadku wnioskodawcy należność jest systematycznie egzekwowana przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. Odwołanie od tej decyzji wywiódł M. P. wnosząc o pozytywne jego rozpatrzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 12 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości zaliczek wypłaconych osobie uprawnionej, powiększonej o 5 % oraz przepis art. 16 przewidujący, że właściwy organ może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego (...) uwzględniając jego sytuację dochodowa i rodzinną. Kolegium dokonując analizy dochodów i wydatków M. P. stwierdziło, że jego sytuacja ekonomiczna jest trudna, tym bardziej, że jak wynika z odpisu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] października 2002r., został on zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który ma charakter trwały. Stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwia mu jednak całkowicie podjęcia pracy i może on pracować w warunkach specjalnych. Odnosząc się z kolei do sytuacji rodzinnej, organ wyjaśnił, iż M. P. jest rozwiedziony, samotnie gospodaruje, nie utrzymuje kontaktów z córkami i nie posiada żadnych osób na utrzymaniu. Biorąc pod uwagę przedstawioną sytuację dochodową i rodzinną odwołującego, uznano, że nie jest to sytuacja uniemożliwiająca wywiązanie się z ustawowego obowiązku zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Co prawda, nie jest możliwa spłata całej należności w kwocie 8.967 złotych, ale możliwe jest stopniowe spłacanie zadłużenia, o czym świadczy aktualnie prowadzona egzekucja komornicza. Końcowo SKO stwierdziło, że nie ma w przedmiotowej sprawie do czynienia z obiektywnym brakiem możliwości wywiązywania się z obowiązku, a tylko taki mógłby stanowić podstawę do umorzenia zaległości alimentacyjnych. Tym bardziej, że zgodnie z art. 16 cytowanej ustawy organ może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego, co nie oznacza obowiązku umorzenia nawet wówczas, gdy sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika do łatwych nie należy. Z powyższą decyzją nie zgodził się M. P. i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o ponowne rozpatrzenia jego prośby o umorzenie zaległości alimentacyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślono, że umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek jest instytucją prawną o charakterze wyjątkowym i nie może być stosowane w sposób powszechny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej jako: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o cytowane kryteria i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosowanie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)). Kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie dotyczyło odmowy umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, ze zmianami), zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Powołana regulacja wskazuje jednoznacznie, że jedynymi przesłankami umorzenia dłużnikowi alimentacyjnemu należności z tytułu wypłaconych zaliczek jest jego sytuacja rodzinna i dochodowa. Wobec powyższego brak podstaw, by z treści tego przepisu wywodzić jeszcze jakieś inne, nie wymienione w nim przesłanki umorzenia. Błędnie, zatem organ pierwszej instancji stwierdza, że z prawa umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego organ może skorzystać w przypadku szczególnej sytuacji, tj. nie rokującej żadnych możliwości wyegzekwowania należności. Zdaniem tego organu, nie tylko sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika alimentacyjnego uzasadnia umorzenie, ale konieczne jest również, aby należność ta była całkowicie nieściągalna. Również organ II instancji błędnie interpretuje powołany przepis art. 16, wywodząc, że tylko obiektywny brak możliwości wywiązywania się z obowiązku spłaty należności alimentacyjnych mógłby stanowić podstawę do umorzenia powstałych z tego tytułu zaległości. Powyższego stanowiska nie sposób zaakceptować, albowiem organy wykreowały dodatkowe, nieznane ustawie kryteria umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego, a mianowicie całkowitą nieściągalność tej należności oraz obiektywny brak możliwości wywiązywania się z obowiązku spłaty takiej należności. W ocenie Sądu wskazane przesłanki w sposób bezprawny rozszerzają wykładnię art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, stanowiącego podstawę umorzenia należności alimentacyjnych, a w konsekwencji w sposób oczywisty naruszają zasadę legalności, o jakiej mowa w art. 6 k.p.a. Gdyby, bowiem intencją ustawodawcy było zamieszczenie dodatkowego kryterium umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, poza jego sytuacją rodzinną i dochodową, to taki warunek zostałaby wprost przewidziany w przepisie art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Skoro taki warunek nie wynika expresis verbis z treści tego przepisu, to należy uznać, że przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, organ winien kierować się wyłącznie sytuacją dochodową i rodzinną dłużnika. Z dyspozycji cytowanego przepisu art. 16 wynika, że decyzja w sprawie umorzenia zwrotu zaliczki ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że w gestii organu jest odmowa albo przychylenie się do wniosku strony, jednakże organ nie dysponuje dowolnością przy wydawaniu takiego rozstrzygnięcia. Organ winien, bowiem tak uzasadnić rozstrzygnięcie, aby adresat decyzji był przekonany, iż wszystkie okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione oraz że organ zbadał w sposób wyczerpujący wszystkie przesłanki przemawiające za konkretnym rozwiązaniem. Tym bardziej, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, i możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala, zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, jest on, bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zbadanie, zatem sytuacji materialnej dłużnika alimentacyjnego zobowiązanego do zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych powinno uwzględniać jego słuszny interes. Oznacza to, iż organ powinien sprawdzić sytuację rodzinną, majątkową i możliwości zarobkowe osoby zobowiązanej w kontekście ustalenia, czy zwrot należności nie wywoła u dłużnika niedostatku, a więc braku możliwości zaspokojenia podstawowych życiowych potrzeb. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie dość szczegółowo zbadały stan faktyczny, co skutkowało, przy orzekaniu o odmowie umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, przekroczeniem granic przyznanej im swobody orzekania. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że M. P. ma dług alimentacyjny z tytułu wypłaconych zaliczek, który na dzień 2 czerwca 2008r. wynosił 8.967 złotych. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący jest osobą trwale niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, która może podjąć pracę jedynie w warunkach specjalnych, znajduje się pod stałą opieką lekarską, a podstawowym źródłem jego dochodu są świadczenia uzyskiwane z pomocy społecznej, tj. jest: dodatek mieszkaniowy w kwocie 62,67 złotych, świadczenie rzeczowe na zakup żywności w kwocie 100 złotych oraz zasiłek stały w kwocie 414,33 złotych, z którego potrącana jest w trybie egzekucji komorniczej kwota 248,60 złotych miesięcznie z tytułu zaliczki alimentacyjnej. Skarżący jest osobą rozwiedzioną, nie utrzymuje kontaktów z rodziną, nie posiada też żadnego majątku. Powyższe okoliczności w ocenie organów przemawiają za odmową umorzenia długu alimentacyjnego. Z powyższym poglądem nie sposób się jednak zgodzić, albowiem, jak wynika z załączonych wywiadów środowiskowych, posiadane przez skarżącego źródło dochodu (w całości są to środki z pomocy społecznej), nie zabezpiecza w pełni potrzeb związanych z zakupem żywności, utrzymaniem niezbędnej diety wymaganej przy schorzeniu wątroby oraz realizacją innych bieżących wydatków, m.in. na zakup artykułów przemysłowych. Także systematycznie przyznawane świadczenia celowe z pomocy społecznej (na zakup produktów żywnościowych i opału) potwierdzają, że skarżący nie jest w stanie z zasiłku stałego i mieszkaniowego, po potrąceniu kwoty 248,60 złotych miesięcznie z tytułu zadłużenia alimentacyjnego, zaspokoić swoich podstawowych, życiowych potrzeb. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizując dochody i wydatki skarżącego uznano, co prawda, że jego sytuacja jest trudna, ale jednocześnie z uwagi na te same przesłanki odmówiono umorzenia zadłużenia alimentacyjnego. Organ nie uzasadnił jednak, jakie to okoliczności, oprócz niepełnosprawności i ubóstwa, przemawiałyby za umorzeniem takiego zadłużenia. Z jednej strony SKO twierdzi, że skarżący jest w stanie spłacać zadłużenie z tytułu długu alimentacyjnego, a z drugiej strony z powodu właśnie ubóstwa i niepełnosprawności przyznaje mu kolejne świadczenia z pomocy społecznej. Wątpliwości Sądu budzi również wyrażony przez organ II instancji pogląd, iż skarżący może podjąć pracę zawodową, a tym samym nie zachodzi "obiektywny brak możliwości wywiązywania się z obowiązku" spłaty długu alimentacyjnego. Twierdzenia organu w tym zakresie są wyłącznie teoretycznymi przypuszczeniami, albowiem jak wynika z załączonych do akt - wywiadów środowiskowych - skarżący jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy, ale do chwili obecnej nie otrzymał żadnej informacji o możliwości zatrudnienia. Czynnikami utrudniającymi uzyskanie zatrudnienia jest wiek skarżącego, jego niepełnosprawność, długotrwałe pozostawanie bez pracy oraz brak wykształcenia. Reasumując stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie oceniony w sposób wyczerpujący przez organ II instancji, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. oraz przesłanek warunkujących umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego, zawartych w art.16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Konsekwencją uchylenia decyzji było stwierdzenie z urzędu o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a)