II SA/Bk 541/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia 17 stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej we wsi B., gm. K. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2006 r. R. K. zwrócił się do Starosty K. o wydanie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej we wsi B. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Starosta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z żądaniem. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W dniu 24 stycznia 2008 r. J. K. wystąpiła do Starosty K. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją ostateczną. W uzasadnieniu wniosku podała, iż w projekcie dokonanym na wyrysie geodezyjnym usunięto korektorem prawdziwą odległość pomiędzy granicą jej posesji, a budynkiem mieszkalnym R. K. Zdaniem wnioskodawczyni odległość ta waha się ze względu na ukośne położenie budynku od 3m do 3,5 m, natomiast na wyrysie geodezyjnym wpisano 4,0 m. Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją ostateczną. Na skutek odwołania J. K. powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. (nr[...] ) a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. (nr[...] ) wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Następnie pismem z dnia 28 kwietnia 2008 r. organ l instancji wezwał J. K. do przedłożenia dowodu potwierdzającego słuszność zarzutów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, z którego powinno wynikać, że granica pomiędzy jej działką o nr [...] a działką R. K. o nr [...] – jest ustalona i wynosi 4 m. W dniu 27 maja 2008 r. wnioskodawczyni wystąpiła do organu o zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na złożenie przez nią w Prokuraturze Rejonowej w K. zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na fałszowaniu dokumentu i działaniu wspólnie i w porozumieniu. W dniu 27 czerwca 2008 r. Prokuratura Rejonowa w K. poinformowała organ, iż postanowieniem z dnia[...] czerwca 2008 r. odmówiono wszczęcia dochodzenia w sprawie sfałszowania dokumentów na szkodę J. K. W tym stanie rzeczy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta K. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Organ stwierdził, iż skarżąca pomimo kilku wezwań nie przedłożyła dowodów, potwierdzających słuszność jej zarzutów, iż granica pomiędzy jej działką a działką R. K. jest mniejsza niż 4 m. Obowiązujące zaś prawo budowlane nie rozstrzyga spraw, co do dokonania rozgraniczeń przed wydaniem pozwolenia na budowę. W przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym jest tylko warunek, że zamierzenie inwestycyjne może być realizowane w odległości nie mniejszej, niż 4 m od granicy. Końcowo organ podkreślił, iż Prokuratura Rejonowa w K. odmówiła wszczęcia dochodzenia w przedmiocie dokonania sfałszowania dokumentów, na podstawie których zostało wydane sporne pozwolenie na budowę. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - na skutek odwołania J. K., Wojewoda P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, skarżąca przesłała do Wojewody P. pismo Komendy Powiatowej Policji w K. z dnia [...] lipca 2008 r. nr[...] , informujące, że w dniu 8 lipca 2008 r. zostało wszczęte dochodzenie o przestępstwo określone w art. 270 § 1 kk w sprawie przerobienia planu zagospodarowania działki. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda P. zawiesił niniejsze postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Prokuraturę Rejonową w K. kwestii ewentualnego sfałszowania projektu zagospodarowania działki nr [...] położonej w B., będącej własnością R. K. W dniu 15 czerwca 2010 r. J. K. złożyła do organu odwoławczego prawomocną decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] zatwierdzającą ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowymi granice działki nr [...] (KW [...]) położonej w B., będącej własnością J. K. z działką nr [...] (KW [...]), będącej własnością R. K. Ponadto dostarczyła postanowienie Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie przerobienia projektu zagospodarowania działki R. K. W związku z faktem, że ustała przyczyna zawieszenia postanowieniem z dnia[...] czerwca 2010 r. Wojewoda P. podjął zawieszone postępowanie. Argumentując swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że z przedłożonych przez J. K. dokumentów wynika, że ściana z otworem okiennym budynku mieszkalnego inwestora zwrócona w stronę granicy działki odwołującej wynosi odpowiednio 3,68 m, 3,59 m, 3,53 m. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie zostały zachowane niezbędne odległości, obowiązujące zgodnie z zapisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem niezbędne było uchylenie decyzji organu i instancji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem R. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając mu naruszenie art. 10, 136 i 138 § 2 kpa. Skarżący podniósł, iż Wojewoda P. opierając swoje stanowisko na wyniku postępowania rozgraniczającego, które wskazuje, że odległości pomiędzy jego działką a działką J. K. są mniejsze niż określone w projekcie i wskazując niezgodność tych odległości z przepisami budowlanymi przesądził o sposobie postępowania przez organ l instancji. Ponadto w roku 2007 przedmiotowa granica nie była sporna, a pozwolenie nie było kwestionowane. Późniejsze rozgraniczenie nie niweczy ani projektu, ani decyzji. Nadto skarżący zarzucił, iż nie było mu dane wyrazić swego zdania w postępowaniu drugiej instancji, które toczyło się długo, przez co naruszone zostały przepisy kpa o aktywnym udziale strony w postępowaniu. Końcowo skarżący stwierdził, iż dokonana przez niego przebudowa, tj. dom z oknem, o który toczy się spór od wielu lat, nie może być obecnie kwestionowana, nikt prócz J. K. nie zgłasza do okna pretensji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wyjaśniono, iż organ wydając decyzję na przebudowę lub nadbudowę zobowiązany jest zbadać czy projektowana część budynku jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W omawianym przypadku okno zlokalizowane jest w nowej części budynku (nadbudowie). Różnica odległości od granicy działki sąsiedniej podanej przez autora projektu a granicą rzeczywistą – potwierdzona w rozgraniczeniu jest znaczna. Ponadto w projekcie zagospodarowania działki była wprowadzona korekta kwestionowanej odległości. Za nie zasadny uznano zarzut nie zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu odwoławczym i jego przedłużanie. Argumentując swoje stanowisko, Wojewoda P. wskazał, że skarżący brał udział w każdym etapie postępowania, czego dowodem są zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Pismem procesowym z dnia 30 września 2010 r. J. K. reprezentowana przez pełnomocnika złożyła odpowiedź na skargę podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Następnie podczas rozprawy w dniu 12 grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dołączenie jako zarzutów skargi odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. (złożył odpis odwołania z dnia 19 sierpnia 2010 r.). Natomiast pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie ma natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. W szczególności uznać należy, iż organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa stanowiące podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Zgodzić się bowiem należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - bo taką jest decyzja wydana w omawianym trybie - i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. IV SA 1313/98, Lex 48725). W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Aby naprawić błąd organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Na gruncie niniejszej sprawy, Wojewoda P. stwierdził, iż Starosta K. prowadząc postępowanie wznowieniowe naruszył normy prawa procesowego, albowiem nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podkreślił, iż obowiązkiem organu było zbadanie czy projektowana część budynku jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym zapisami § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich, nakazującymi lokalizację ściany z otworami okiennymi w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Tymczasem wnioski płynące z powyższego badania dokonane przez organ I instancji w zestawieniu z analizą materiału dowodowego nasunęły organowi odwoławczemu poważne wątpliwości, co do ich prawidłowości. Przede wszystkim zwrócono uwagę, iż w konkretnym przypadku różnica odległości od granicy działki uczestniczki postępowania podanej przez autora projektu a granicą rzeczywistą potwierdzoną w postępowaniu rozgraniczeniowym jest znaczna. Z przedłożonych bowiem przez J. K. dokumentów (decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2010 r. Nr[...]) wynika, że odległość ściany z otworem okiennym budynku mieszkalnego inwestora zwróconej w stronę granicy jej działki wynosi odpowiednio 3,68 m, 3,59 m, 3,53 m. Nadto w projekcie zagospodarowania działki wprowadzono korektę kwestionowanej odległości. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia organu II instancji są prawidłowe. W istocie, bowiem jak dowodzi materiał sprawy, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie. Skoro zaś ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu pierwszej instancji – Wojewoda P., działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastąpić w tym zakresie Starosty K., stosując choćby przepis art. 136 kpa. Takie działanie naruszyłoby bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega – jak to wskazano wyżej - na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dlatego też w ocenie Sądu organ odwoławczy, mając tak ustalony stan faktyczny, zasadnie postąpił uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odnosząc się do kwestii naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 kpa, zgodnie, z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Sąd stwierdził, iż zarzut ten jest niezasadny. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący brał udział w każdym etapie postępowania, czego dowodem są zwrotne potwierdzenia odbioru (akta organu II instancji). Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że postępowanie odwoławcze było przedłużane. Jak słusznie zauważył Wojewoda P. postępowanie trwało długo ze względu na konieczność zawieszenia postępowania do czasu wyjaśnienia kwestii związanych z postępowaniem prokuratorskim oraz rozgraniczeniowym. Końcowo zauważyć należy, iż organ I instancji w następstwie obecnie kontrolowanego rozstrzygnięcia, wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzję nr [...], mocą której uchylił decyzję ostateczną Starosty K. z dnia [...] stycznia 2007 r. Stąd ustosunkowując się do podniesionej przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie kwestii dołączenia jako zarzutów skargi odwołania od decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., wskazać należy, iż w/w decyzja nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Jak wynika natomiast z pouczenia zawartego w tej decyzji organem właściwym do rozpatrzenia odwołania, jest Wojewoda P. Stąd też zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie mogły być przedmiotem oceny Sądu dokonanej w niniejszej sprawie. Reasumując, analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji II instancji nie naruszył przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Mając całokształt rozważań na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.