II SA/Bk 544/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 października 2010 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy T. K. ustalił H. Z., właścicielowi nieruchomości oznaczonej nr geod. A/11 położonej w N. K., opłatę adiacencką w wysokości 8.948,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej wybudowaniem sieci wodociągowej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podniesiono, iż działka o nr A/11 powstała w wyniku podziału działki o nr geod. A/1, na którą Wójt Gminy T. K. wydał decyzję ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dlatego też nie może być uznana za nieruchomość wykorzystywaną na cele rolne. Dalej wyjaśniono, że wartość opisanej nieruchomości wzrosła na skutek wybudowania w przylegających do niej działkach (droga dojazdowa) - sieci wodociągowej z udziałem środków gminy. Organ wykazał jednocześnie, że dla przedmiotowej nieruchomości zostały stworzone warunki techniczne do podłączenia się do tej sieci. Dodatkowo organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania niemożliwym było ustalenie odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości (drogi stanowiącej własność osób prywatnych) i odliczenie go od wymierzonej opłaty, gdyż wymagało to przeprowadzenia odrębnego postępowania, w którym mogłaby być ustalona wysokość takiego odszkodowania w odniesieniu do realnych uciążliwości powstałych w wyniku wybudowania sieci wodociągowej. Ponadto H.Z. zarówno przed jak i w trakcie budowy przedmiotowej sieci wodociągowej nie zgłaszał żadnych roszczeń w tym zakresie. Stąd też, zdaniem organu, kwestia odszkodowania nie ma bezpośredniego wpływu na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Końcowo organ wyjaśnił, że naliczona w niniejszej sprawie opłata adiacencka została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, jako iloczyn różnicy między wartością działki przed wybudowaniem sieci i po jej wybudowaniu, która wynosiła 29.827 zł i stawki 30 % ustalonej przez Radę Gminy T. K. w dniu [...] czerwca 2007 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. Z. wskazując, że opłata adiacencka została naliczona bezpodstawnie, gdyż powstała w wyniku podziału działka o nr A/11 jest działką rolną. Ponadto, jego zdaniem, organ nie wykazał w zebranym materiale dowodowym, że stworzone zostały warunki do połączenia tej nieruchomości do sieci wodociągowej, albowiem nie zostało wybudowane przyłącze wraz z zaworem za wodomierzem głównym, którego istnienie jest niezbędne dla możliwości naliczenia spornej opłaty. Końcowo odwołujący oświadczył, że od 6 marca 2010 r. nie jest już właścicielem wskazanej działki, stąd też decyzja organu I instancji powinna być uchylona, a prowadzone postępowanie umorzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało w mocy kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do obowiązku partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, podwyższających wartość nieruchomości, a także zasad ustalania opłaty adiacenckiej. W oparciu o nie organ stwierdził, że podstawowym kryterium powstania obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej jest fakt wybudowania urządzenia, a także stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia oraz wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem tego urządzenia. Dalej Kolegium podkreśliło, że stworzenie warunków podłączenia nieruchomości o nr 525/11 (stanowiącej w dacie odbioru inwestycji własność skarżącego) do wybudowanej gminnej sieci wodociągowej potwierdzone zostało przez eksploratora tej sieci – Gospodarstwo Pomocnicze przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych, Eksploatacja Urządzeń w B. w piśmie z dnia [...] października 2008 r. W dalszej części, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 514/09), organ wyjaśnił, że zwiększenie użyteczności nieruchomości następuje już w chwili stworzenia warunków podłączenia jej do sieci, co oznacza, że zobowiązanym do jej uiszczenia jest ten właściciel, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, czyli ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia. Podzielając powyższy pogląd organ stwierdził, że fakt zbycia przez skarżącego opisanej działki nie miał wpływu na możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej. Tym bardziej, że w następstwie wybudowania sieci wodociągowej wartość nieruchomości skarżącego wzrosła, co potwierdził rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym. Operat ten zawiera wszystkie niezbędne elementy wyceny nieruchomości i wyjaśnia wybór metody i podejścia szacowania. Został sporządzony prawidłowo, zgodnie ze sztuką szacowania nieruchomości i standardami zawodowymi. Obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej nastąpiło w oparciu o dane wynikające z niepodważonego operatu szacunkowego i stawkę procentową opłaty adiacenckiej wynikającą z uchwały Rady Gminy T. K. z dnia [...] czerwca 2007 r. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów Kolegium podkreśliło, że w wyniku ustalenia w stosunku do działki o nr A/1 warunków zabudowy dla budownictwa jednorodzinnego, działka ta oraz wszystkie inne działki powstałe w wyniku jej podziału (w tym działka nr A/11), uzyskały przeznaczenie budowlane. Tym samym nie racji autor odwołania twierdząc, że działka o nr A/11 jest gruntem rolnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył H. Z. wnosząc o jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie na skutek przyjęcia, że samo wybudowanie z wykorzystaniem środków publicznych sieci wodociągowej stworzyło warunki do podłączenia do tej instalacji nieruchomości skarżącego, podczas, gdy warunki do naliczenia opłaty adiacenckiej nie zostały spełnione z uwagi na brak w tej instalacji przyłącza wraz z zaworem za wodomierzem głównym jako urządzeń niezbędnych do doprowadzenia wody do tej nieruchomości; 2) brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w wyniku czego rażąco naruszono przepisy art. 7 i 77 kpa powodując nieważność postępowania wobec nieuwzględnienia faktu, że: - nieruchomość skarżącego nie korzysta z przedmiotowego wodociągu, a tym samym jego wybudowanie pozostaje bez wpływu na wartość tego gruntu; - działka o nr A/11 ma charakter rolny, co wyłącza względem jej właściciela możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej; - dokonana wycena nieruchomości skarżącej jest nieadekwatna z uwagi na zawyżenie szacunku w stosunku do jej rzeczywistej wartości; - działki o nr A/2 A/5, B/2, C/2 i D/2, na których wybudowany został przedmiotowy wodociąg stanowią własność prywatną i nie mają statusu drogi w rozumieniu art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - nie istnieją techniczne warunki w postaci przyłącza wraz z zaworem za wodomierzem głównym do korzystania z przedmiotowego wodociągu przez właściciela działki o nr A/11. W uzasadnieniu powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącego podkreślił, że nie może on ponosić konsekwencji finansowych za decyzje gminne angażujące środki publiczne w sfinansowanie budowy, której wnioskodawcą był M. Ł. (właściciel działki o nr A/2, sąsiadującej z działką skarżącego). Tym bardziej, że przedmiotowy wodociąg został zrealizowany na gruncie osoby prywatnej, a nie na drodze publicznej. Dalej pełnomocnik skarżącego, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej, gdyż nie zostało wybudowane przyłącze wraz z zaworem za wodomierzem głównym umożliwiających podłączenie wodociągu do nieruchomości skarżącego. Końcowo pełnomocnik stwierdził, że wybudowanie przedmiotowego wodociągu w żaden sposób nie wpłynęło na wartość działki skarżącego, a dokonana wycena nie koresponduje z jej rzeczywistą wartością i została sporządzona bez uwzględnienia specyfiki gruntu w szczególności jego bagiennego charakteru. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Na wstępie podnieść należy, iż przepis art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwana dalej ugn) nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej podwyższających wartość ich nieruchomości, a finansowanych – jak wymienia art. 143 ust. 1 ustawy - ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, czy pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Partycypacja właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej następuje poprzez wnoszenie opłat adiacenckich. Jest to podstawowa forma udziału właścicieli nieruchomości (wieczystych użytkowników) w budowie urządzeń infrastruktury technicznej. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę drogi, wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią, przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ugn). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej uzależniona jest od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Do stwierdzenia faktu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej uprawnieni są rzeczoznawcy majątkowi, którzy określają wartość danej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu oraz według cen stosowanych w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wskazać należy, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości, jak i jego wysokość nie zależy od swobodnego uznania jakiegokolwiek organu gminy, lecz od jego wykazania i udowodnienia opinii o wzroście wartości nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość rynkową nieruchomości, stosownie do art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wysokość opłaty adiacenckiej może być ustalona tylko w ustawowo określonych granicach wysokości, przy czym, wysokość stawki procentowej (nie przekraczająca 50% różnicy wartości) opłaty adiacenckiej ustala rady gminy w drodze uchwały. Ustalenie opłaty adiacenckiej, jako świadczenia pieniężnego, następuje zatem w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie, uprawnienie do ustalenia tej opłaty może być zrealizowane w postaci wydania decyzji o ustaleniu opłaty (przez organ I instancji), tylko w terminie do 3 lat, licząc od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ugn). Zgodnie natomiast z art. 148 b ust.1 ugn ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Według zaś art. 148b ust. 2 ugn właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Oznacza to, że gmina po stworzeniu każdej możliwości technicznej korzystania z nowej infrastruktury technicznej, niezależnie, czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta, ma prawo ustalić opłatę adiacencką, o ile zostanie powiadomiona przed odpowiedni podmiot, że warunki do podłączenia nieruchomości do sieci zostały stworzone. Jak wynika z zacytowanych regulacji decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej i stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, w następstwie czego wzrosła wartość nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, a jednocześnie obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie upłynął ustawowy termin trzech lat przewidziany na wydanie decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązek wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej nie jest uzależniony od tego, czy właściciel korzysta z wybudowanych urządzeń, ma zamiar skorzystać, czy też nie korzysta i nie ma zamiaru korzystać z tych urządzeń. W rozpatrywanej sprawie wszystkie z omówionych wyżej warunków zostały spełnione, a tym samym uzasadnione było nałożenie opłaty adiacenckiej. Analizując skargę nie można podzielić jej podstawowego zarzutu, że w stosunku do nieruchomości skarżącego nie zostały stworzone warunki do jej podłączenia z wybudowanym urządzeniem wodociągowym. W piśmie z dnia [...] października 2008 r. (nr[...]) Gospodarstwo Pomocnicze przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych, Eksploatacja Wodociągów w B., jako eksploatator sieci wodociągowej na terenie Gminy T. K., potwierdziło bowiem jednoznacznie, w oparciu o inwentaryzację podwykonawczą i protokoły odbiorów, że dla działki o nr geod. A/11 (stanowiącej w dacie odbioru wykonania inwestycji własność skarżącego) zostały stworzone warunki techniczne do podłączenia do gminnej sieci wodociągowej. Skoro istnienie warunków przyłączenia do sieci zostało potwierdzone przez przedsiębiorstwo wodociągowe, przyznał to również rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określającym wartość rynkową m.in. działki skarżącego, tym samym bezpodstawne są wywody skargi podważające tą okoliczność. Tym bardziej, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej oznacza wybudowanie sieci wodociągowej wraz z zaworem za wodomierzem głównym na przyłączu. W tych okolicznościach teza postawiona przez autora skargi, że w wybudowanej sieci nie ma wszystkich urządzeń niezbędnych do doprowadzenia wody do nieruchomości skarżącego, pozbawiona jest podstaw. Bez wpływu na możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej pozostaje również fakt zbycia przez skarżącego działki o nr A/11. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi, bowiem wątpliwości okoliczność, iż elementem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do uiszczenia tej opłaty powinien być właściciel nieruchomości z chwili zaistnienia wzrostu wartości (por. uchwała NSA z 22.11.1999 r. sygn. akt OPK 21/99, publik. w ONSA z 2000 r. Nr 2 poz. 56, uchwała NSA z 9.10.2000 r. sygn. akt OPK 8/00, publik. w ONSA z 2001 r. Nr 1 poz. 15, wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 11.01.2010 r. sygn. akt I OPS 5/09 oraz wyrok NSA z dnia 22 lutego 2010 r. I OSK 617/09). Zwiększenie użyteczności nieruchomości następuje już w chwili stworzenia warunków podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej. W tej samej więc chwili - skutkiem zwiększenia użyteczności nieruchomości - następuje wzrost jej wartości. Zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest zatem ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia. Nabywca nieruchomości o stworzonych uprzednio warunkach podłączenia do urządzenia nie zyskuje, lecz nabywa już nieruchomość z możliwością podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej. W chwili nabycia, nieruchomość posiada, więc już lepsze walory użytkowe, które determinują wysokość ceny nabycia w przypadku umowy sprzedaży, dlatego zbywca uzyskuje możliwość sprzedaży nieruchomości za cenę odzwierciedlającą jej wartość z ulepszeniem wynikającym ze stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest również, że w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci wodociągowej obowiązywała uchwała Rady Gminy T. K. z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej na 30%. Wątpliwości nie budzi też fakt, że na skutek stworzenia warunków do podłączenia do sieci wodociągowej wzrosła wartość nieruchomości skarżącego, wynika to, bowiem wprost z operatu szacunkowego sporządzonego na poczet niniejszej sprawy. Wprawdzie skarżący kwestionuje dokonaną wycenę twierdząc, że jest dwukrotnie zawyżona w stosunku do jej rzeczywistej wartości, jednakże, jak słusznie zauważa organ odwoławczy, wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa rzeczoznawca majątkowy według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu złożony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy ustalający wartość działki nr A/11 został wykonany prawidłowo, przy uwzględnieniu współczynników korygujących w stosunku do jej położenia i specyfiki gruntu. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie może podzielić również zarzutu skargi, iż nieruchomość o nr geod. A/11 jest gruntem rolnym. Zgodnie, bowiem z art. 154 ust. 2 ugn w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że dopiero w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W rozpatrywanym przypadku w stosunku do działki o nr A/1 decyzją z dnia [...] listopada 2006r. (nr [...]) zostały ustalone warunki zabudowy dla budownictwa jednorodzinnego. Na podstawie tej decyzji nie tylko działka nr A/1 uzyskała przeznaczenie budowlane, analogiczne przeznaczenie uzyskały, bowiem działki powstałe w wyniku jej podziału m.in. działka o nr A/11. W tych okolicznościach nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że należąca do niego działka jest gruntem rolnym. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku podstaw do ustalenie kwestionowanej opłaty z uwagi na fakt nie posiadania przez drogę, w granicach której wybudowano sieć wodociągową, statusu drogi publicznej, rację ma organ odwoławczy twierdząc, że ustawodawca w żadnym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia nałożenia takiej opłaty od konieczności wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej w drodze mającej status drogi publicznej. Innymi słowy możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, nie jest uzależniona od tego, czyją własnością są tereny, na których wybudowano te urządzenia, to znaczy, czy stanowią one (tak jak w przedmiotowej sprawie) własność osób prywatnych, czy jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.