II SA/Bk 545/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 października 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2010r. Wójt Gminy T. K. ustalił J. R., właścicielowi nieruchomości położonej w N. K., oznaczonej nr geod. [...], opłatę adiacencką w wysokości 3.201 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej wybudowaniem sieci wodociągowej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wartość opisanej nieruchomości wzrosła na skutek wybudowania w przylegającej do niej ulicy - sieci wodociągowej z udziałem środków gminy. Organ wykazał jednocześnie, że dla przedmiotowej nieruchomości zostały stworzone warunki techniczne do podłączenia się do tej sieci. Dodatkowo organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania niemożliwym było ustalenie odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości (drogi stanowiącej własność osób prywatnych) i odliczenie go od wymierzonej opłaty, gdyż wymagało to przeprowadzenia odrębnego postępowania, w którym mogłaby być ustalona wysokość takiego odszkodowania w odniesieniu do realnych uciążliwości powstałych w wyniku wybudowania sieci wodociągowej. Stąd też, zdaniem organu, kwestia odszkodowania nie ma bezpośredniego wpływu na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. W ocenie organu I instancji brak jest też podstaw prawnych do odliczenia od tej opłaty kosztów związanych z przywróceniem do stanu poprzedniego drogi, na terenie której usytuowano sieć wodociągową, gdyż zwrot tych nakładów może być dochodzony wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. R. wskazując, że opłata adiacencka została naliczona bezpodstawnie, gdyż wyrażona przez nią zgoda dotyczyła wyłącznie doprowadzenia wody do posesji M. Ł., a nie wybudowania sieci wodociągowej po działkach o nr geod. [...], [...],[...] i [...]. Odwołująca zwróciła też uwagę, że wydane rozstrzygnięcie zawiera błędy formalne, polegające na tym, że nie ujęto w nim działki o nr geod.[...], działki tej nie ujęto również w protokole odbioru końcowego. Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji wydał decyzję bez wcześniejszego zawarcia umowy i ustalenia wysokości opłaty za korzystanie z wodociągu położonego w drodze, stanowiącej m.in. jej własność. Dodała, że podczas wykonywania sieci wodociągowej zniszczona została nawierzchnia tej drogi, a ona nie otrzymała z tego tytułu żadnej rekompensaty. Skarżąca wskazała również na błąd w operacie szacunkowym, wyjaśniając, że rzeczoznawca nie uwzględnił faktu, że posiada ona własne ujęcie wody, tym samym nie było podstaw do obciążania ją opłatą adiacencką. Powołując się na powyższe okoliczności wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymało w mocy kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do obowiązku partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, podwyższających wartość nieruchomości, a także zasad ustalania opłaty adiacenckiej. W oparciu o nie organ stwierdził, że podstawowym kryterium powstania obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej jest fakt wybudowania urządzenia, a także stworzenie warunków do podłączenie nieruchomości do urządzenia oraz wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem tego urządzenia. Dalej SKO podkreśliło, że stworzenie warunków podłączenia nieruchomości skarżącej do wybudowanej gminnej sieci wodociągowej potwierdzone zostało przez eksploratora tej sieci – Gospodarstwo Pomocnicze przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych, Eksploatacja Urządzeń w B. w piśmie z dnia 14 października 2008r. W następstwie wybudowania sieci wodociągowej wzrosła wartość nieruchomości skarżącej, co potwierdził rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym. Operat ten zawiera wszystkie niezbędne elementy wyceny nieruchomości i wyjaśnia wybór metody i podejścia szacowania. Został sporządzony prawidłowo, zgodnie ze sztuką szacowania nieruchomości i standardami zawodowymi. Obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej nastąpiło w oparciu o dane wynikające z niepodważonego operatu szacunkowego i stawkę procentową opłaty adiacenckiej wynikającą z uchwały Rady Gminy T. K. z [...] czerwca 2007r. Fakt zaś posiadania przez odwołująca studni nie miał, zdaniem SKO, wpływu na możliwość ustalenia takiej opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania dotyczących m.in. kwestii odliczenia ewentualnego odszkodowania za zajęcie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej od opłaty adiacenckiej, organ wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do zaliczania takich roszczeń w poczet nakładów poniesionych z tytuł budowy sieci wodociągowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła J. R. wnosząc o jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) naruszenie art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie na skutek przyjęcia, że samo wybudowanie z wykorzystaniem środków publicznych sieci wodociągowej stworzyło warunki do podłączenia do tej instalacji nieruchomości skarżącej, podczas, gdy warunki do naliczenia opłaty adiacenckiej nie zostały spełnione z uwagi na brak w tej instalacji przyłącza wraz z zaworem za wodomierzem głównym jako urządzeń niezbędnych do doprowadzenia wody do tej nieruchomości; 2) brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego w wyniku czego rażąco naruszono przepisy art. 7 i 77 kpa powodując nieważność postępowania wobec nieuwzględnienia faktu, że: - nieruchomość skarżącej nie korzysta z przedmiotowego wodociągu, a tym samym jego wybudowanie pozostaje bez wpływu na wartość tego gruntu; - dokonana wycena nieruchomości skarżącej jest nieadekwatna z uwagi na zawyżenie szacunku w stosunku do jej rzeczywistej wartości; - działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...], na których wybudowany został przedmiotowy wodociąg stanowią własność prywatną i nie mają statusu drogi w rozumieniu art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - nie istnieją techniczne warunki w postaci przyłącza wraz z zaworem za wodomierzem głównym do korzystania z przedmiotowego wodociągu przez właściciela działki o nr [...]; - zgodnie z wnioskiem M. Ł. przedmiotowy wodociąg miał być wybudowany za zgodą skarżącej na jej gruncie tylko do granicy jego nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], podczas, gdy wbrew jej woli został on przedłużony do granic działki nr [...] i wybudowany na jej gruntach. W uzasadnieniu powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącej podkreślił, że nie może ona ponosić konsekwencji finansowych za decyzje gminne angażujące środki publiczne w sfinansowanie budowy, której wnioskodawcą był M. Ł. (właściciel działki o nr [...], sąsiadującej z działką skarżącej). Tym bardziej, że przedmiotowy wodociąg został doprowadzony do działki skarżącej, wbrew jej woli i woli wnioskodawcy. Dalej pełnomocnik skarżącej, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej, gdyż nie zostało wybudowane przyłącze wraz z zaworem za wodomierzem głównym umożliwiających podłączenie wodociągu do nieruchomości skarżącej. Końcowo pełnomocnik stwierdził, że wybudowanie przedmiotowego wodociągu w żaden sposób nie wpłynęło na wartość działki skarżącej, albowiem korzysta ona z własnego ujęcia wody (studni). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przepis art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwana dalej ugn) nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej podwyższających wartość ich nieruchomości, a finansowanych – jak wymienia art. 143 ust. 1 ustawy - ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, czy pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Partycypacja właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej następuje poprzez wnoszenie opłat adiacenckich. Jest to podstawowa forma udziału właścicieli nieruchomości (wieczystych użytkowników) w budowie urządzeń infrastruktury technicznej. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę drogi, wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią, przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ugn). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej uzależniona jest od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Do stwierdzenia faktu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej uprawnieni są rzeczoznawcy majątkowi, którzy określają wartość danej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu oraz według cen stosowanych w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wskazać należy, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości, jak i jego wysokość nie zależy od swobodnego uznania jakiegokolwiek organu gminy, lecz od jego wykazania i udowodnienia opinii o wzroście wartości nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość rynkową nieruchomości, stosownie do art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wysokość opłaty adiacenckiej może być ustalona tylko w ustawowo określonych granicach wysokości, przy czym, wysokość stawki procentowej (nie przekraczająca 50% różnicy wartości) opłaty adiacenckiej ustala rady gminy w drodze uchwały. Ustalenie opłaty adiacenckiej, jako świadczenia pieniężnego, następuje zatem w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie, uprawnienie do ustalenia tej opłaty może być zrealizowane w postaci wydania decyzji o ustaleniu opłaty (przez organ I instancji), tylko w terminie do 3 lat, licząc od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ugn). Zgodnie natomiast z art. 148 b ust.1 ugn ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Według zaś art. 148b ust. 2 ugn właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Oznacza to, że gmina po stworzeniu każdej możliwości technicznej korzystania z nowej infrastruktury technicznej, niezależnie, czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta, ma prawo ustalić opłatę adiacencką, o ile zostanie powiadomiona przed odpowiedni podmiot, że warunki do podłączenia nieruchomości do sieci zostały stworzone. Jak wynika z zacytowanych regulacji decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej i stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, w następstwie czego wzrosła wartość nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, a jednocześnie obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie upłynął ustawowy termin trzech lat przewidziany na wydanie decyzji. Podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązek wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej nie jest uzależniony od tego, czy właściciel korzysta z wybudowanych urządzeń, ma zamiar skorzystać, czy też nie korzysta i nie ma zamiaru korzystać z tych urządzeń. W rozpatrywanej sprawie wszystkie z omówionych wyżej warunków zostały spełnione, a tym samym uzasadnione było nałożenie opłaty adiacenckiej. Analizując skargę nie można podzielić jej podstawowego zarzutu, że w stosunku do nieruchomości skarżącej nie zostały stworzone warunki do jej podłączenia z wybudowanym urządzeniem wodociągowym. W piśmie z dnia 14 października 2008r. (nr [...]) Gospodarstwo Pomocnicze przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych, Eksploatacja Wodociągów w B., jako eksploatator sieci wodociągowej na terenie Gminy T. K., potwierdziło bowiem jednoznacznie, w oparciu o inwentaryzację podwykonawczą i protokoły odbiorów, że dla działki o nr geod. [...] (stanowiącej w dacie odbioru wykonania inwestycji własność skarżącej) zostały stworzone warunki techniczne do podłączenia do gminnej sieci wodociągowej. Skoro istnienie warunków przyłączenia do sieci zostało potwierdzone przez przedsiębiorstwo wodociągowe, potwierdził to również rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określającym wartość rynkową m.in. działki skarżącej, tym samym bezpodstawne są wywody skargi podważające tą okoliczność. Tym bardziej, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej oznacza wybudowanie sieci wodociągowej wraz z zaworem za wodomierzem głównym na przyłączu. W tych okolicznościach postawiona przez autora skargi teza, że w wybudowanej sieci nie ma wszystkich urządzeń niezbędnych do doprowadzenia wody do nieruchomości skarżącej, nie ma uzasadnienia. W sprawie bezspornym jest również, że w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci wodociągowej obowiązywała uchwała Rady Gminy T. K. z dnia [...] czerwca 2007r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej na 30%. Wątpliwości nie budzi też fakt, że na skutek stworzenia warunków do podłączenia do sieci wodociągowej wzrosła wartość nieruchomości skarżącej, wynika to, bowiem wprost z operatu szacunkowego sporządzonego na poczet niniejszej sprawy. Wprawdzie skarżąca kwestionuje przedmiotowy operat twierdząc, że nie podłączyła się do wybudowanej sieci i korzysta z własnego ujęcia wody (studni), jednakże, jak podkreślono wyżej obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej nie jest uzależniony od tego, czy właściciel korzysta, czy nie korzysta z wybudowanych urządzeń. Tym samym, jak słusznie podkreśliło SKO w odpowiedzi na skargę, fakt posiadania przez skarżącą studni nie miało wpływu na możliwość ustalenia takiej opłaty. Ponadto operat szacunkowy zawiera dokładny opis danych i parametrów, które posłużyły do końcowej wyceny wartości działki skarżącej przed wybudowaniem sieci wodociągowej i po wybudowaniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że organ budując przedmiotową sieć wodociągową nie miał obowiązku uzyskania uprzedniej zgody do właścicieli działek sąsiadujących z tą siecią. Jeśli więc takie urządzenie wodociągowe zostało wybudowane i zostały stworzone warunki techniczne do jego podłączenia działki skarżącej, to zaistniała możliwość ustalenia spornej opłaty. Wszelkie zaś inne roszczenia podnoszone przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego, dotyczące bezumownego korzystania i zadośćuczynienia z tytułu ewentualnej szkody, mogą być dochodzone na drodze powództwa cywilnego. Ponadto należy podkreślić, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, nie jest, wbrew opinii pełnomocnika skarżącej, uzależniona od tego, czyją własnością są tereny, na których wybudowano te urządzenia. Innym słowy nie ma znaczenia fakt, że działki na których usytuowano sporny wodociąg stanowią własność osób prywatnych. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 157, poz. 1270 ze zm.).