II SA/Bk 545/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi F. O. i R. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego oddala skargę Decyzją z dnia [...].04.2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej: PINB) nakazał F. i R. O. dokonanie rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach 4,56 x 7,24m z werandą o wymiarach 4,30 x 3,0m usytuowanego na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w miejscowości J. gm. S. Wskutek odwołania F. i R. O. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej PWINB) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...].06.2015r. nr [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności posadowienia budynku letniskowego na działce o nr [...] położonej w miejscowości J., gm. S., którego właścicielami od dnia [...].09.2002r. stali się R. i F. O. Organ ustalił, że budynek służy właścicielom do celów wypoczynkowych. Jest to obiekt drewniany kryty eternitem, posadowiony na fundamencie betonowym o wymiarach 4,56 x 7,24 m z werandą o wymiarach 4,30 x 3,0m. Składa się z 5 pomieszczeń. Znajduje się w odległości ok. 20m od Jeziora G. Na podstawie zeznań świadków, synów inwestora M. K., G. i J. K., organ ustalił, że w miejscu obecnego budynku letniskowego, przed wojną została wybudowana łaźnia o wymiarach 8 x 10m, kryta wiórem, ściany były gliniano-drewniane. W latach siedemdziesiątych poprzedni właściciel rozebrał łaźnię i postawił budynek drewniany na fundamencie betonowym, składający się z 3 pokoi i werandy. Wynajmował go turystom. G. K. (następca inwestora) wydzielił, z gospodarstwa rolnego, działkę o nr [...] z domkiem letniskowym i sprzedał nieruchomość w 2002r. p. O. Organ I instancji stwierdził, że obecny budynek letniskowy powstał w latach 60-70 tych jako samowola budowlana, na co wskazuje brak pozwolenia na budowę przez obecnych i byłych właścicieli, którego nie odnaleziono w rejestrach pozwoleń (pismo Archiwum Państwowego z dnia [...].01.2015r.) Analizie poddano kolejne, dostępne w archiwach, plany zagospodarowania przestrzennego gminy S.: z 1983r. (działka była oznaczona jako "Tereny erozyjne wymagające zadrzewienia"), z 1990r. (działka oznaczona jako "Tereny upraw polowych"), z 1993r. (działka oznaczona jako "Tereny łąk i pastwisk"). W każdym z w/w planów działka o nr [...] leży w strefie ochronnej Jeziora G. bez prawa zabudowy. Najwcześniejszy z odnalezionych dokumentów: załącznik graficzny z 1975r. do planu z 1983r. obrazuje położenie działki w strefie ochronnej jeziora, gdzie nie przewidziano zabudowy. Obecnie obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...].12.2003r., a następnie zmieniony uchwałą Nr [...] z dnia [...].02.2011r. określa tereny działki [...] jako rolne, położone w strefie ochronnej Jeziora G. i nie uwzględnia istniejącej zabudowy – spornego domku letniskowego. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ I instancji wywnioskował, iż domek letniskowy p. O. nie podlega legalizacji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane, ponieważ nie zostały spełnione warunki legalizacji: lokalizacja obiektu nie jest zgodna z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też nie była zgodna z przepisami o przeznaczeniu terenu w dacie budowy. W odwołaniu R. i F. O. zarzucili organowi I instancji nieprawidłowe ustalenia podkreślając, że budowa obiektu miała miejsce przed II wojną światową, a przebudowa, bez pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, w latach 70-tych. To oznacza, zdaniem odwołujących, iż budynek istniał wcześniej niż uchwalono plany miejscowe w latach 1983, 1990 i 1992 na co, niesłusznie, powołuje się organ. PWINB utrzymując w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę domku letniskowego, podzielił argumentację PINB. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (w tym uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16.12.2013r. – II OPS 2/13), organ odwoławczy stwierdził, że obecnie obowiązujący plan przestrzenny nie przewiduje zabudowy letniskowej (jakiejkolwiek) w strefie ochronnej Jeziora G., która wynosi 100m od linii brzegowej jeziora. W okresie realizacji obiektu w latach 70-tych również teren, na którym stoi budynek letniskowy, nie był przeznaczony pod zabudowę, na co wskazywały poprzednie przepisy. Stąd też przy braku prawnej możliwości legalizacji orzeczono rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, F. i R. O. zarzucili decyzji: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budynek letniskowy został wybudowany w latach 70-tych, gdy tymczasem był on zbudowany przed II wojną, a jedynie przebudowany z latach 70-tych. - naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane poprzez brak ustalenia, czy obiekt budowlany został wzniesiony zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili organom brak analizy wszystkich przepisów. Ich zdaniem, skoro budynek łaźni na pewno znajdował się na działce w latach 60-tych (a został przebudowany w latach 70-tych), to organy powinny badać zgodność jego lokalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 31.01.1961r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 7, poz. 47) oraz ustawy z dnia 31.01.1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (t.j. Dz.U. z 1969r. nr 27, poz. 216). Takiej analizy zaskarżona decyzja nie zawiera. Skarżący twierdzili, że budynek został naniesiony na mapę geodezyjną i opodatkowany. Kupując działkę z domkiem, skarżący działali w dobrej wierze, zaś decyzję rozbiórkową uważają za niezwykle krzywdzącą. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego (zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ppsa) Sąd orzekający stwierdził, że organy właściwie zastosowały obowiązujące przepisy prawa. Przepisem prawa materialnego, który został zastosowany w niniejszej sprawie był art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974r. stanowił, że obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, jeśli okaże się, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Na tle powyższego przepisu istniało wiele wersji interpretacyjnych, które zostały rozstrzygnięte, ostatecznie, uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.12.2013r. w sprawie o sygn. akt II OPS 2/13, w następującym brzmieniu: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Mając na względzie argumentację NSA, wyrażoną w uzasadnieniu w/w uchwały oraz brzmienie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. należy podkreślić, że budynek postawiony bez uzyskania pozwolenia na budowę, nie będzie podlegał rozbiórce tylko wówczas, gdy: - znajduje się na terenie, który zgodnie z aktualnymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, - został wybudowany w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującym w czasie budowy przy czym należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeśli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Należy mieć na uwadze, że przepisy Prawa budowlanego z 1974r. (art. 65 ust. 1) mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych, powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed 1.03.1975r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31.01.1961r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 7, poz. 46) oraz Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16.02.1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939r., nr 34, poz. 216). Prawo budowlane z 1961r. – art. 52, jak też rozporządzenie Prezydenta RP z 1928r. – art. 380 definiowało (tak jak obecnie) pojęcie samowoli budowlanej jako wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Istotną kwestią jest także rozumienie pojęcia "przepisu o planowaniu przestrzennym", które nie ograniczają się tylko do uchwalonych planów zagospodarowania przestrzennego danego terenu, ale obejmują też nakazy czy zakazy w zagospodarowaniu przestrzenni wyrażone w innych aktach normatywnych. Przechodząc do analizy stanu faktycznego sprawy niniejszej, należy zaaprobować właściwą jego ocenę, dokonaną przez organy nadzoru budowlanego. Obecnie istniejący budynek letniskowy został pobudowany w latach 70-tych, a nie "przebudowany" z uprzednio istniejącej łaźni. Rozbiórka glinianych ścian starej łaźni, a następnie wybudowanie betonowych fundamentów i drewnianych ścian z dachem domu letniskowego, nie stanowi żadnej przebudowy (choćby w tym samym miejscu, gdzie znajdowała się łaźnia), lecz była to budowa nowego obiektu. Zatem nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, iż organy błędnie przyjęły okres budowy obiektu na działce skarżących o nr geod [...] w miejscowości J. Nie ulega wątpliwości, że poprzedni właściciel nie posiadał pozwolenia na budowę domku letniskowego. Świadczą o tym zeznania świadków G. i J. K. (synów inwestora) oraz brak na ten temat adnotacji w archiwach, do których zwracał się PINB o stosowne informacje. Zupełnie chybionym, w ocenie Sądu, jest stanowisko skarżących wyrażone w piśmie procesowym z dnia 22.09.2015r. (k.44), gdzie skarżący usiłują przekonać o wykonanym "remoncie" starej łaźni, nie mówiąc już o jej przebudowie. Obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała nr [...] Rady Gminy S. zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...].02.2011r. i załącznik graficzny) w § 25 ust. 2 nie dopuszcza budowy obiektów budowlanych w strefie ochronnej Jeziora G., tj. w odległości mniejszej niż 100m od linii brzegowej jeziora. Tymczasem domek letniskowy skarżących został usytuowany w odległości ok. 20 m, co oznacza, że stoi na terenie nie przeznaczonym do wznoszenia tego rodzaju obiektów. Jeżeli przyjąć (jak twierdzą skarżący już po wniesieniu skargi do sądu), że domek letniskowy pobudowano w 1967r., a nie w latach 70-tych jak pierwotnie twierdzili skarżący i świadkowie, to również powstał on jako samowola budowlana, bowiem Prawo budowlane z 1961 (art. 52) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zaś skutki samowoli budowlanej muszą być ocenione według przepisów Prawa budowlanego z 1974r. (o czym wyżej). Najwcześniejszym, odnalezionym dokumentem, jest mapa zastępcza wg stanu na rok 1975 (dołączona do planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z 1983r.), z której wynika, że teren na którym wzniesiono domek letniskowy skarżących, był "terenem erozyjnym wymagającym zalesienia" i znajdował się w strefie ochronnej Jeziora G. Żaden w z późniejszych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych przez Radę Gminy S. w latach 1983, 1990, 1992, 2003 i 2011 nie przewidywał pod zabudowę trenu działki o nr [...] w miejscowości J., a obszar ten zawsze znajdował się w strefie ochronnej Jeziora G. PINB zebrał całą dostępną dokumentację planistyczną na podstawie której można ustalić przeznaczenie spornego terenu, poczynając od 1975r., zaś od 1.01.1975r. zaczęła obowiązywać ustawa z 24.10.1974r. Prawo budowlane, która (jak wyżej wskazano) miała zastosowanie do skutków samowoli budowlanej, popełnionej przed tą datą. Zatem, wbrew zarzutowi skargi, organy nie musiały dokonywać analizy przepisów Prawa budowlanego z 1961r., bowiem jest kwestią oczywistą, bo wynikającą z art. 52, a mianowicie to, że brak pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną również według przepisów wcześniejszych niż przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Wobec niespełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. oraz w świetle obowiązującej uchwały NSA – II OPS 2/13, organy słusznie nie znalazły podstaw do legalizacji domku letniskowego skarżących, co jest zapewne dla nich dotkliwe, jednakże zgodne z prawem. Jak słusznie zaznaczył PWINB, skarżący nabywając działkę z domkiem letniskowym z 2002r., przejęli też obciążenia związane z tymże zakupem. Końcowo należy wskazać, że dla oceny legalności budowy nie miała znaczenia ani okoliczność umieszczenia budynku na mapie z 1975r. (jak twierdzą skarżący, przy czym nie sposób dokonać identyfikacji budynku), ani opłacanie podatków. Mając na względzie powyższe orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.