II SA/Bk 546/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. D. – O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych przy budynku gospodarczym oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 40 i 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], zobowiązującą B. i J. B. do wykonania ściany budynku gospodarczego usytuowanej po granicy z działką nr geod. 3445 w K. przy ul. G. z materiałów nierozprzestrzeniających ognia i zobowiązał ww. do wykonania ściany szczytowej przedmiotowego budynku jako ściany oddzielenia p.poż., z cegły pełnej gr. 25 cm na zaprawie cementowo – wapiennej, posadowionej na fundamencie betonowym i wyprowadzonej 30 cm ponad połać dachową. U podstaw tego rozstrzygnięcia legały następujące ustalenia. Wskutek interwencji M. D. – O., powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego w K. przy ul. G. na działce nr geod. 3446, stanowiącej własność B. i J. B. W wyniku przeprowadzonych w dniu 2 września 2010 r. oględzin ustalono, że budynek ma wymiary 7,80 x 6,10 m, jest konstrukcji drewnianej, szkieletowej. Jego wysokość w kalenicy wynosi 3, 20 m, przy okapie 2, 50 m. Posiada dach o konstrukcji drewnianej, jednospadowy, pokryty eternitem falistym z odprowadzeniem wód opadowych na działkę własną. Podłogę stanowi posadzka cementowa. Budynek usytuowany jest o odległości 2,0 m od ogrodzenia od strony ul. Grochowej, jednym bokiem stoi po granicy działek oznaczonych nr geod. 3446 i 3445 oraz w odległości 4,0 m od budynku mieszkalnego przy ul. G. Do budynku doprowadzona jest energia elektryczna przewodem napowietrznym z budynku mieszkalnego inwestorów. B. B. oświadczyła do protokołu, że budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1989 – 1991. Współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej nr geod. 3446 inwestorzy zostali w czerwcu 1995 r. Poprzednim właścicielem była Gmina K. W rejestrach Starostwa Powiatowego w S. nie figuruje żadne pozwolenie na budowę lub zgłoszenie budowy budynku ani na poprzedniego, ani na aktualnego właściciela nieruchomości. Biorąc pod uwagę wygląd i stan materiałów użytych do budowy przedmiotowego obiektu budowlanego organ powiatowy stwierdził, iż budynek gospodarczy został wybudowany w okresie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z roku 1974. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., na podstawie art. 56 ust 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., organ l instancji zobowiązał B. i J. B. do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego tego budynku, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Dnia 19 listopada 2010r. żądana ekspertyza została przedłożona. W związku z tym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego zobowiązał B. i J. B. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, celem dokończenia legalizacji budynku. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. D. – O., wnosząc odwołanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia materiału dowodowego i zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania w sprawie. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ l instancji stwierdził, na podstawie raportu wyceny nieruchomości zabudowanych sporządzonym na zlecenie Urzędu Gminy w K., przez rzeczoznawcę majątkowego - biegłego sądowego, że przedmiotowy budynek gospodarczy istniał już w 1994 r. Dlatego też w sprawie powinno mieć zastosowanie prawo budowlane z 1974 r. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. zobowiązał B. i J. B. do wykonania ściany tego budynku z materiałów nierozprzestrzeniających ognia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. D. – O., wnosząc odwołanie. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wydał decyzję kwestionowaną w sprawie niniejszej. W uzasadnieniu podał, że zgromadzony materiał dowodowy oraz wygląd zewnętrzny budynku gospodarczego, jak też użyte do budowy materiały budowlane wskazują, iż obiekt powstał pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie organ powiatowy nie ustalił dokładnej daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, niemniej z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż budowa tego obiektu została zakończona przed styczniem 1995 r. Stosownie do regulacji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48, lecz dotychczasowe regulacje, czyli te zawarte w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo budowlane (z 1974 r.). Dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenia miało ustalenie daty budowy oraz czy roboty budowlane wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zakwalifikował obiekt jako samowolę budowlaną wdrażając przepis art. 40 ustawy - Prawo budowlane 1974 r. Z ekspertyzy stanu technicznego budynku wynika, że elementy konstrukcyjne budynku (fundamenty, ściany, dach) są w stanie dobrym i wymagają jedynie bieżącej konserwacji. Mając na uwadze, że budynek istnieje ponad trzydzieści lat, to stan techniczny niewątpliwie wymaga bieżącej konserwacji i remontów. Właściciel obiektu stosownie do art. 61 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., winien utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przeprowadzenie remontu jest prawem inwestora. Inwestor może tego dokonać po dopełnieniu formalności w organie architektoniczno - budowlanym, organ nadzoru budowlanego nie może nałożyć takiego obowiązku na inwestora w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane 1974 r. Zarzut skarżącej, że budynek powinien być tak usytuowany by nie stwarzał zagrożenia pożarowego oraz nie zagrażał zdrowiu i życiu osób innych jest uzasadniony. Niemniej nałożone zaskarżoną decyzją zobowiązanie inwestorów do wykonania ściany budynku gospodarczego z materiałów nierozprzestrzeniających ognia, zgodnie z § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.), czyni tę decyzję niewykonalną. Decyzja winna określać rodzaj materiału i sposób wykonania, mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie warunki techniczne z 1980 r., w związku z powyższym, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu l instancji i orzekł jak w sentencji niniejszej decyzji. W kwestii zdjęcia eternitu z budynku gospodarczego, o co wnosi odwołująca się organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2004 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. nr 71, póz. 649) nakładają w § 4 na właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości, a także obiektu, urządzenia budowlanego, instalacji przemysłowej lub innego miejsca zawierającego azbest, obowiązek przeprowadzania kontroli stanu tych wyrobów. Z przeprowadzonej kontroli okresowej sporządza się ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest. Jeżeli z oceny wyniknie l stopień pilności organ na tej podstawie będzie mógł nakazać ewentualne usunięcie eternitu. Decyzję tę do sądu administracyjnego zaskarżyła M. D. – O. podała, że się z nią nie zgadza dlatego, że budynek nie był budowany w latach 1989-1991, nie ma na to żadnej dokumentacji. Do 6 września 1991 r. właścicielem działki był Wojewoda. Urząd Gminy nabył tę działkę z mocy decyzji z dnia [...] września 1991 r. Gmina nie budowała budynku gospodarczego. Urząd gminy był właścicielem działki do czerwca 1995 r. Ani Urząd Gminy, ani Państwo B. nie dokonali zgłoszenia budowy tego budynku. W sprawie powinna być wdrożona procedura legalizacyjna w wyniku której Państwo B. powinni być zobowiązani do przedłożenia stosownych opracowań i dokumentów. Budynek gospodarczy nie widnieje na zasadniczej mapie geodezyjno – kartograficznej – co potwierdza fakt dokonania samowoli budowlanej. Nadto skarżąca przywoła treść art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 r. W konkluzji stwierdziła, że kwestionowana decyzja urąga wszystkim przepisom prawa budowlanego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego zobowiązująca inwestorów do wykonania ściany szczytowej budynku gospodarczego jako ściany oddzielenia p.poż., z cegły pełnej gr. 25 cm na zaprawie cementowo – wapiennej, posadowionej na fundamencie betonowym i wyprowadzonej 30 cm ponad połać dachową. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 40 i 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W pierwszej kolejności należy odnieść się do głównego zarzutu skargi, który dotyczy błędnych ustaleń faktycznych w zakresie daty budowy budynku gospodarczego z co za tym idzie błędnego zastosowania przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem skarżącej w sprawie brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej, że był on wybudowany w latach 1989-1991. Jako bezsporny w sprawie należy uznać fakt, że budynek powstał w ramach samowoli budowlanej o czym świadczy brak w rejestrach Starostwa pozwolenia na budowę lub zgłoszenie budowy tego budynku. Spór zaś z uwagi na stanowisko skarżącej dotyczy daty jego wybudowania i zastosowanej podstawy prawnej. Podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie jej stanu faktycznego (art. 7, 77 § 1, 80 kpa), co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 kpa). Prowadząc postępowanie w przedmiocie dokonania samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego mają obowiązek przede wszystkim ustalenia daty dopuszczenia się samowolnej inwestycji co w dalszej kolejności przesądza o tym jaki akt prawny będzie miał w sprawie zastosowanie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy powinien być rozpatrzony swobodnie tzn. jego ocena powinna być zgodna z normami prawa procesowego, oparta na przekonujących argumentach, zgodnych z prawidłami logiki, które powinny być zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Pozwoli to zapobiec przerodzeniu się swobodnej oceny dowodów w ich samowolną ocenę dokonywaną według dowolnych, nieokreślonych kryteriów. Z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa związana jest kwestia dotycząca rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Przed zmianą kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. treść art. 7 była następującą: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W wypracowanym na gruncie tego przepisu orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmowało się, że co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie (zasada oficjalności postępowania administracyjnego), przy czym strona postępowania jest uprawniona do przedstawiana dowodów w sprawie. W interesie strony leży współdziałanie z organem orzekającym przy przytoczeniu znanych jej faktów czy dowodów, nieprzedstawienie ich spowodować bowiem może wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją może być wydanie decyzji negatywnej dla strony. Aktualna treść tego przepisu nawiązuje do tego stanowiska, jej brzmienie jest następujące: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie kwestia ustalenia daty budowy budynku gospodarczego była przedmiotem dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Prowadząc postępowanie po raz pierwszy organ powiatowy stwierdził, że budynek został wybudowany w okresie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z roku 1974 na podstawie wyglądu i stanu materiałów użytych do jego budowy. Stanowisko to nie znalazło akceptacji organu odwoławczego, który nakazał uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie daty wybudowania budynku. W wyniku uzupełnienia tego materiału do akt sprawy dołączono raport wyceny nieruchomości zabudowanych stanowiących własność Gminy K. z 1994 r. oraz wyjaśnienia Urzędu Miejskiego w K. Z wyjaśnień tych wynika, że nieruchomość nr geod. 3446 została nabyta przez Gminę K. z mocy prawa, decyzją Wojewody z dnia [...] września 1991 r. Gmina nie budowała na tej nieruchomości budynku gospodarczego. Prawdopodobnie został on wybudowany w latach 70 –tych XX wieku przez Cz. B. – ojca J. B. Natomiast z treści raportu wynika, że na datę jego sporządzenia, czyli w roku 1994 r. działka była zabudowana prywatnymi chlewikami. W świetle powyższego, w ocenie Sądu w sprawie niniejszej słusznie, zgodnie z prawidłami logiki w ramach swobodnej oceny dowodów, stwierdzono że budynek był na działce był już 1994 r. Skarżąca podnosi, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej tę okoliczności i jednocześnie wskazuje, że budynek nie był naniesiony na mapach geodezyjnych co jej zdaniem świadczy, że powstał w okresie późniejszym. Brak jakiejkolwiek dokumentacji w sprawie samowoli budowanej jest rzeczą oczywistą bo nie ma ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie jest też prowadzony dziennik budowy. W takiej sytuacji organy nie mogły oprzeć swojego stanowiska na szczególnej mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Z drugiej strony, pomimo tego, iż skarżąca nie tylko była uprawniona do przedstawiana dowodów w sprawie ale również zobowiązana do współdziałanie z organem orzekającym przy przytoczeniu znanych jej faktów czy dowodów, na poparcie swojej tezy takich dowodów nie przedstawiła. Fakt, że budynek nie był naniesiony na niektórych mapach geodezyjnych nie oznacza, że nie było go rzeczywiście na działce. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że skoro budynek istniał na działce już 1994 r. to zasadnie w sprawie zastosowano przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Jako, że nowe prawo budowlane weszło w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., to zbędnym w sprawie było ustalanie konkretnej daty wybudowania budynku, wystarczyło ustalenie, że istniał on na działce przed tą datą. Reguły normujące wpływ nowego prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 prawa budowlanego z 1994 r. W ustępie 1 tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ustępie 2 wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Dotyczy on wyłączenia stosowania prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. i zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą. Z taką sytuacją mamy doczynienia w sprawie niniejszej. Przepis art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z powyższego wynika, że warunkiem zastosowania powołanego przepisu jest wykazanie, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, który w ust. 1 stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności wyłączające możliwość zastosowania regulacji wynikającej z art. 40 prawa budowlanego. Budynek gospodarczy znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę a fakt jego wybudowania nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia o czym świadczy treść ekspertyzy technicznej dołączonej do akt. Wynika z niej, że stan budynku jest dobry. Jako, że budynek zlokalizowany jest po granicy z działką nr geod. 3445 zasadnie zobowiązano inwestorów do wykonania ściany ognioodpornej służącej eliminacji zagrożenia pożarowego. Organ odwoławczy w swojej decyzji sprecyzował rodzaj materiału i sposób wykonania tej ściany. Podstawę prawną nałożenia tego obowiązku stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Z § 13 wynika, że dopuszczalne jest sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ale tylko takiego, którego ściana przylegająca do granicy działki wykonana jest ze ścianami z materiałów niepalnych. Wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalono.