II SA/Bk 55/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w B. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr Nr [...] Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. art. 87 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 1 pkt 4 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie której nałożono na A. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." karę pieniężną w kwocie 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] maja 2009 r. o godz. 23:45 do kontroli granicznej na przejściu granicznym w B. na kierunku wyjazdowym z P. zgłosił się A. S., kierujący samochodem ciężarowym marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]. W trakcie kontroli granicznej kierowca kontrolowanego pojazdu nie przedstawił wymaganego wypisu z licencji. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. zawiadomiono właściciela samochodu ciężarowego – A. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego. Właściciel pojazdu w piśmie z dnia [...] czerwca 2009r. poinformował organ, iż w trakcie wykonywania transportu drogowego zaszła nieumyślna pomyłka przy wyposażeniu kierowcy i na trasę zamiast wypisu została wydana licencja. W załączeniu strona przedłożyła notarialne potwierdzony za zgodność z oryginałem wypis z licencji nr [...] (blankiet [...]) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedsiębiorca A. P. "P." nie zgłosił do licencji nr [...] pojazdu o nr rej. [...] i nr [...] (pismo Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego z dnia [...] czerwca 2009r. oraz [...] lipca 2009r.). Jednocześnie A. P. poinformował organ, że w wyniku awarii zmuszony był do użyczenia pojazdu należącego do innego przedsiębiorcy. Mając na uwadze przedstawiony materiał dowodowy Komendant Placówki Straży Granicznej w B., stwierdził, że w czasie wykonywania transportu drogowego pojazd o nr rej. [...] i nr [...] nie został zgłoszony do licencji Wspólnoty Europejskiej nr [...], co stanowi naruszenie art. 5 ust. 1, art. 8 ust.3 pkt 8, art. 11 ust.3 i art. 14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym i na podstawie art. 93 ust.1 tej ustawy, decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 r., nałożył na A. P. karę pieniężną w wysokości 8 000 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik A. P. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.2 załącznika do tej ustawy, w sytuacji, gdy użyczenie pojazdu trwało krócej niż czas, w którym należało zgłosić pojazd do ewidencji prowadzonej przez Ministra Infrastruktury, przez co żądano wykonania obowiązku, który nie wynikał z przepisów ustawy oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 8 ust.3 pkt 8 ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przedsiębiorca posiadający wspólnotową licencję na międzynarodowy transport drogowy rzeczy był zobowiązany w ramach postępowania licencyjnego do zgłoszenia nowego pojazdu do licencji. Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w B. decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 89 ust.1 oraz art. 14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, wyjaśniając, iż przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W związku z tym, iż zatrzymany do kontroli pojazd nie został zgłoszony do licencji o numerze [...] udzielonej A. P., tym samym w/w termin nie został w przedmiotowej sprawie zachowany. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r. (II GSK 113/08), zgodnie z którym przyjęty przez ustawodawcę obowiązek zgłaszania danych związanych z udzieloną licencją nie jest ograniczony jedynie do tych zmian, które mają charakter trwały i czas ich trwania przekracza 14 dni. Tymczasem wprowadzona w lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym podstawa nałożenia sankcji (kary pieniężnej) dotyczy wykonywania transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji, a więc zachowania polegającego na wykonywaniu, nawet jednorazowo i niezależnie od jego przyczyn, transportu drogowego przy użyciu środka transportu, o którym organ udzielający licencji, nie posiada informacji, iż jest użytkowany do tego celu. W ocenie organu nie może być, więc zaakceptowana taka wykładnia art. 14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, która przyjmowałaby, że możliwe jest wykonywanie nawet w sposób krótkotrwały (do 14 dni) transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, iż przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym także znajomości podstawowych przepisów dotyczących działalności w zakresie transportu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając im naruszenie: - art. 8, 11 i art. 107 § 1 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności z zakresu prawa wspólnotowego; - art. 92 ust.1ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.2 załącznika do tej ustawy, w sytuacji, gdy użyczenie pojazdu trwało krócej niż czas, w którym należało zgłosić pojazd do ewidencji; - art. 14 ust.1 w zw. z art. 8 ust.3 pkt 8 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię, zastosowanie i uznanie, że przedsiębiorca posiadający wspólnotową licencję na międzynarodowy transport drogowy rzeczy był zobowiązany w ramach postępowania licencyjnego do zgłoszenia nowego pojazdu do licencji, w sytuacji, gdy z art. 3 ust.1 i 2, art. 5 ust.2 w/w rozporządzenia Rady (EWG) 881/92 wynika, że do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego obowiązek taki nie został ustanowiony. Co z kolei było wynikiem odmowy zastosowania art. 249 TWE w zw. z art. 2 części 1 Traktatu podpisanego w Atenach z dnia 16 kwietnia 2003r. Na tej podstawie skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 31 ust.2 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez egzekwowanie od przedsiębiorcy obowiązków, które na nim nie ciążyły, wskutek pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W uzasadnieniu skarżący wywiódł dodatkowo, że nakładając karę za wykonywanie przewozów pojazdem nie zgłoszonym do licencji uznano, że obowiązek taki istnieje, podczas, gdy brak jest przepisu, który nakłada obowiązek zgłaszania pojazdów licencji wspólnotowych (wskutek wyczerpania tej materii przez prawo wspólnotowe – milczące, co do takiego obowiązku). Końcowo skarżący zaakcentował, że nawet przyjmując istnienie takiego obowiązku, to nie dotyczy on wypadków użytkowania pojazdu, przez czas krótszy niż termin wskazany w art. 14 ust.1 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uzupełniająco wyjaśnił, iż podstawowym aktem obowiązującym w Polsce i regulującym zasady wykonywania transportu drogowego jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, z której wynika, iż zasady udzielania licencji są takie same dla transportu krajowego i międzynarodowego. Różnica dotyczy jedynie organów uprawnionych do wydawania licencji. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, nie ma rozbieżności pomiędzy przepisami ustawy o transporcie drogowym i rozporządzeniem EWG 881/92. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia dwóch kwestii. Po pierwsze, czy zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie 8 000 zł, przewidzianej w lp. 1.2. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w sytuacji, gdy użytkowanie takiego pojazdu trwało krócej niż 14 dni. Po drugie, czy posiadacz licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, zobowiązany jest do dokonania zgłoszenia nowego pojazdu do organu, który takiej licencji mu udzielił, w sytuacji, gdy przepisy rozporządzenia Rady (EWG) 881/92 takiego obowiązku nie ustanawiają. W ocenie składu orzekającego odpowiedź na tak sformułowane pytania może być tylko twierdząca. Zgodnie z art. 5 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W myśl art. 8 ust. 3 pkt 8 tej ustawy przedsiębiorca składając wniosek o wydanie licencji załącza wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów – również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji – art. 11 ust. 3 ustawy. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że wykonywanie transportu drogowego (krajowego i międzynarodowego) przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji. Wypisy licencji, jak wskazano wyżej, wydawane są w takiej samej liczbie, jak liczba pojazdów samochodowych określonych we wniosku o licencję. Wypisy powinny być okazywane przez kierowcę w czasie kontroli przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. Służą one, bowiem sprawdzaniu, czy transport drogowy nie jest wykonywany przy użyciu większej liczby pojazdów. Należy, zatem przyjąć, że transport drogowy powinien być wykonywany nie tylko przy użyciu tej samej liczby, ale także tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę. Oznacza to, że przedsiębiorca posiadający licencję może w oparciu o nią wykonywać przewozy tylko tymi pojazdami, na które ma do tego uprawnienie, a więc zgłoszonymi do licencji. Tym samym nie może wykonywać działalności w oparciu o uprawnienia wynikające z licencji pojazdem, na który nie uzyskał stosownego wypisu (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2009r. VI SA/Wa 945/09, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z treścią art. 14 ust. 1 ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy, czyli także danych dotyczących liczby i rodzaju pojazdów, którymi dysponuje w celu dokonywania przewozu, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji – art. 14 ust. 2 ustawy. Przyjęty w omawianym przepisie obowiązek zgłaszania informacji o zmianie danych związanych z udzieloną przedsiębiorcy licencją, wbrew stanowisku skarżącego, nie jest ograniczony jedynie do tych zmian, które, trwają dłużej niż 14 dni. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia 15 maja 2008 r. (II GSK 113/08), że treść powoływanego przepisu i znaczenie wprowadzonego w nim zobowiązania obciążającego przedsiębiorcę każe przyjąć, że transport drogowy będzie wykonywany w sposób zgodny z ustawą jedynie wówczas, gdy użyty przez przedsiębiorcę pojazd samochodowy należeć będzie do tych środków transportu, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji. Wywiązanie się z obowiązku zgłoszenia pojazdów samochodowych używanych w prowadzonej działalności transportowej nastąpić może albo poprzez dołączenie stosownego wykazu pojazdów, którymi przedsiębiorca zamierza się posługiwać, do wniosku o udzielenie licencji, albo też - w razie zmian, które zaszły w taborze, którym dysponuje przedsiębiorca - poprzez złożenie temu organowi informacji o dokonanych zmianach w trybie określonym w art. 14 ustawy o transporcie drogowym. Nie może, zatem budzić wątpliwości, że wprowadzona w lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym podstawa nałożenia sankcji (kary pieniężnej) dotyczy wykonywania transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji, a więc zachowania polegającego na wykonaniu, nawet jednorazowo i niezależnie od jego przyczyn, transportu drogowego przy użyciu środka transportu, o którym organ udzielający licencji, nie posiada informacji, iż jest użytkowany do tego celu. Tym samym nie może być zaakceptowana taka wykładnia art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, która przyjmowałaby, że możliwe jest wykonywanie nawet w sposób krótkotrwały (do 14 dni) transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji. Takie działanie prowadziłoby do wystąpienia zakazanego ustawą skutku. Stanowisko zaprezentowane w powołanym wyżej orzeczeniu w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Użyty w lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, zwrot "pojazd niezłoszony do licencji" trudno, bowiem rozumieć inaczej, niż jako odnoszący się do sytuacji, w której konkretne dane dotyczące tego pojazdu nie zostały objęte, ani pierwotnym wnioskiem podmiotu zainteresowanego udzieleniem licencji, ani też zgłoszeniem korygującym ten dane, wymaganym w art. 14 ust.1 ustawy. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez skarżącego fakt, iż kontrolowana sprawa dotyczy licencji wspólnotowej, a nie krajowej. Zgodnie, bowiem z art. 1 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, ustawa określa zasady podejmowania i wykonywania nie tylko krajowego transportu drogowego, ale i transportu drogowego międzynarodowego. Przechodząc do drugiego poruszanego w niniejszej sprawie zagadnienia, a mianowicie, czy posiadacz licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, zobowiązany jest do dokonania zgłoszenia nowego pojazdu do organu, który takiej licencji mu udzielił, słowem wstępu wyjaśnić należy, że z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej prawo wspólnotowe stało się częścią krajowego porządku prawnego (Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. został ogłoszony w Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864). Konsekwencją tego stanu rzeczy jest bezpośrednie stosowanie przepisów prawa wspólnotowego zarówno pierwotnego, czyli traktatów, jak również prawa pochodnego (wtórnego), do którego zalicza się między innymi rozporządzenia uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Wspólnoty, jak słusznie zauważył skarżący, regulują przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia licencja wspólnotowa wydawana jest przez Państwa Członkowskie, zgodnie z art. 5 i 7, każdemu przewoźnikowi wykonującemu zarobkowo drogowy przewóz rzeczy, który prowadzi działalność w Państwie Członkowskim, zgodnie z przepisami tego Państwa Członkowskiego. Z kolei w myśl art. 5 ust. 3 licencja wspólnotowa odpowiada wzorowi, określonemu w załączniku I, który ustanawia również warunki dotyczące jego wykorzystania, zawarte w przepisach ogólnych. Zgodnie zaś z treścią tych warunków posiadacz licencji wspólnotowej na terytorium każdego Państwa Członkowskiego musi stosować się do przepisów ustawowych i administracyjnych obowiązujących w tym państwie, w szczególności w odniesieniu do transportu i ruchu drogowego (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 12 lutego 2009r., II SA/Bk 748/09, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść regulacji zawartych w art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 wskazuje, że każdy przewoźnik wykonujący na podstawie licencji wspólnotowej, zarobkowo drogowy przewóz rzeczy obowiązany jest prowadzić tę działalność zgodnie z przepisami obowiązującymi w Państwie Członkowskim miejsca prowadzenia działalności. Oznacza to, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, że przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 nie regulują w sposób wyczerpujący wykonywania licencji wspólnotowej, ponieważ nakazują prowadzenie działalności na jej podstawie zgodnie z przepisami prawa krajowego. Przepisami ustawowymi, do których zobowiązany jest stosować się posiadacz licencji wspólnotowej, prowadzący działalność na terenie Polski są m.in. przepisy ustawy o transporcie drogowym. Z treści przepisów powołanej ustawy wynika natomiast, iż skarżący zobowiązany był zgłosić na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust.3 pkt 8 ustawy, a więc także dane dotyczące nowego pojazdu, którym zamierzał wykonywać zarobkowo drogowy przewóz rzeczy. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z wymienionych przepisów, albowiem skontrolowany w dniu [...] maja 2009 r. transport drogowy rzeczy wykonywany był samochodem ciężarowym marki [...] nr rej. [...] wraz z naczepą nr rej. [...], który nie został zgłoszony do licencji o nr [...] z dnia [...] marca 2008r. na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, co pismem z dnia [...] czerwca 2009r. i [...] lipca 2009r potwierdził organ licencyjny. W tym stanie faktycznym, organ zasadnie nałożył na skarżącego, na podstawie lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w wysokości 8.000 zł. W konsekwencji nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 31 ust.2 w zw. z art. 91 ust.3 Konstytucji RP, albowiem egzekwowane od przedsiębiorcy obowiązki wynikają z ustawy o transporcie drogowym, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie przez odesłanie zawarte w rozporządzeniu wspólnotowym. Reasumując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.