II SA/Bk 55/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B., działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], o nałożeniu na J. B. kary grzywny w wysokości 50 zł za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy w dniu [...] lipca 2014 r. przeprowadzonej w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki położone w B. w obrębie [...]. Postanowienie Wojewody P. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W dniu [...] lipca 2014 r. została przeprowadzona, w lokalu Urzędu Miejskiego w B., rozprawa administracyjna w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone działki. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], kierująca rozprawą, w imieniu Prezydenta Miasta B., nałożyła na J. B. grzywnę w wysokości 50 zł za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że J. B. będący stroną postępowania wniósł na salę rozpraw, bez pozwolenia prowadzącej rozprawę, kamerę i przy jej pomocy zaczął nagrywać przebieg rozprawy. Prowadząca kilkakrotnie wyjaśniła i ostrzegła nagrywającego, że nagrywanie utrudnia w znacznym stopniu prowadzenie rozprawy, a nagranie takie może zostać wykorzystane przez osoby postronne, gdyż kamera nie stanowi własności nagrywającego. Mimo wielokrotnych wezwań i przerw zarządzanych celem usunięcia kamery z Sali rozpraw, J. B. nie zastosował się do zarządzeń i zakłócał prawidłowy przebieg wyznaczanych czynności. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. B. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Wojewoda P. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że J. B. został pouczony przez prowadzącą rozprawę, że rejestrowanie rozprawy za pomocą kamery wniesionej na salę rozpraw bez zgody przewodniczącej rozprawy, zakłóca jej przebieg. Nagrywający jednak nie zastosował się do zarządzeń kierującej rozprawą i zakłócał przebieg wyznaczonej czynności, w związku z czym, na mocy art. 96 k.p.a. została nałożona na niego kara grzywny w wysokości 50 zł za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy. Dalej organ wyjaśnił, że zakres przedmiotowy sprawy analogiczny jest do zagadnień uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego, które nie zawierają regulacji zakazującej stronie czy też publiczności nagrywania rozprawy ani uzależniającej realizację takiego uprawnienia od uprzedniej zgody sądu. Art. 155 § 1 i 2 k.p.c. nie obejmuje sfery związanej z wyrażaniem zgody na utrwalanie przez stronę postępowania cywilnego zapisu dźwiękowego takiego posiedzenia. W związku z tym należy uznać, że rejestracja dźwiękowa przebiegu rozprawy, dokonywana przez stronę czy publiczność bez konieczności uprzedniego uzyskania zgody przewodniczącego, jest dopuszczalna. Jeżeli jednak sposób nagrywania przebiegu rozprawy powodowałby naruszenie powagi, spokoju lub porządku czynności sądowych, sąd w ramach instrumentów policji sesyjnej mógłby upomnieć daną osobę, co w okolicznościach konkretnej sprawy mogłoby przybrać również formę zakazu dalszego nagrywania rozprawy. W przypadku rejestrowania przebiegu rozprawy za pomocą kamery sytuacja wydaje się być odmienną wobec wymienionych już wyżej uprawnień kierującego rozprawą odnośnie ustalania sposobu rejestrowania jej przebiegu, mając na uwadze konieczność ochrony wizerunku uczestników rozprawy. Ustalenia kierującego rozprawą w tym zakresie są wiążące dla uczestniczących w rozprawie osób. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył J. B., w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz 9 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 144 k.p.a. i art. 96 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutu (wynikającego z treści zażalenia na postanowienie) dotyczącego podstaw do żądania przez urzędnika zaprzestania dokonywania zapisu audiowizualnego i podstaw do odmowy rejestracji przebiegu rozprawy za pomocą urządzenia audiowizualnego, a więc do zasadności użycia art. 96 k.p.a.; 2) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. i art. 96 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnej zasady dyspozytywności w zakresie umożliwienia stronie postępowania administracyjnego udokumentowania przebiegu rozprawy administracyjnej i sprowadzenie kompetencji prowadzącego rozprawę do roli dyktatora, który wbrew przepisom prawa może nakazywać bądź zakazywać według własnego uznania możliwości korzystania z uprawnień strony; 3) naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez bezzasadne nieustosunkowanie się do argumentacji przewodniczącej rozprawy administracyjnej dotyczącej własności kamery, a mianowicie "Kierująca rozprawą wyjaśniła, iż kamerowanie zakłóca przebieg rozprawy. Wyjaśniła, iż kamera nie stanowi własności Pana B. i może być wykorzystana przez inne osoby" (k. 3 protokołu, akapit ostatni). "Kierujący ponowił pouczenie, iż jeśli kamera będzie stanowić własność Państwa B., będzie można nagrywać, w sytuacji gdy kamera stanowi własność Pana K., takiej możliwości nie ma, może być przez niego nagranie użyte" (k. 4 protokołu, akapit 2). Na marginesie podnieść należy, że argumentacja ta graniczy z absurdem. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia poprzedzającego jego wydanie, w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał analizy podstaw do nałożenia postanowienia o ukaraniu grzywną. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma mowy o zakazie utrwalania rozprawy administracyjnej przez stronę postępowania administracyjnego za pomocą kamery. To, że w art. 67 § 2 pkt 4 k.p.a. mowa jest o tym, że z rozprawy administracyjnej sporządza się protokół, nie oznacza, że jest to jedyna dopuszczalna forma dokumentowania tej czynności. Rozważania organu II instancji, że istnieje nieograniczona możliwość utrwalania przebiegu rozprawy jedynie przy wykorzystaniu urządzeń do nagrywania dźwięku, nie opierają się na żadnej podstawie prawnej. W ocenie skarżącego, art. 96 k.p.a. nie daje absolutnej władzy prowadzącemu rozprawę administracyjną w kwestii rozstrzygania, jakie działanie jest właściwe, a jakie nie. Urzędnik winien zatem ocenić, czy zachowanie skarżącego może być uznane za nieprawidłowe w świetle posiadanej wiedzy prawniczej. W przedmiotowej zaś sprawie podczas całej rozprawy nie padło ze strony kierującej rozprawą żadne wyjaśnienie, dlaczego nagrywający zakłóca przebieg rozprawy. Zachowanie zaś J. B. było zgodne z prawem. Nie miał on na celu naruszenia praw do wizerunku uczestników czynności, czy też chronionych konstytucyjnie wartości takich jak prawa do swobody wypowiedzi, wyboru rozmówcy i tajemnicy rozmowy. O zamiarze nagrywania rozprawy kamerą poinformował wszystkich zainteresowanych, wyjaśnił powody dokumentowania rozprawy administracyjnej w taki sposób oraz złożył oświadczenie o tym, że nagrywany materiał wykorzysta jedynie w celach prywatnych. Zdaniem skarżącego, analiza protokołu rozprawy z dnia [...] lipca 2014 r. skłania bardziej do refleksji, że nałożenie kary porządkowej na stronę postępowania zostało podyktowane emocjami prowadzącej rozprawę. Naruszenie określonym zachowaniem spokoju psychicznego człowieka i jego uczuć nie podlega ochronie prawnej, a zatem nie było podstaw prawnych do podjętych przez urzędnika działań. Dalej skarżący powołał się na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r. (sygn. akt K 20/07 - Dz. U. z 2007 nr 192 poz. 1394). W jego ocenie, żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza dla strony postępowania administracyjnego, czy tym bardziej organu administracji publicznej, ograniczenia w działaniu w myśl zasady prawdy obiektywnej. Zasada ta stanowi kluczową zasadę postępowania dowodowego, rozumianego jako procedura zbierania, pozyskiwania, zabezpieczania, utrwalania, wykorzystania i oceny dowodów. Oznacza to, że prawda materialna nie może być ustalana z pominięciem innych chronionych wartości, jak np. interes prawny strony postępowania administracyjnego, która zgłasza w ramach wniosku dowodowego o umożliwienie jej rejestracji czynności organu w sposób dla niej dogodny. Na gruncie przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić wniosku, że jedynym wiarygodnym dowodem na udokumentowanie przeprowadzenia rozprawy jest jej protokół, gdyż w istocie sprowadziłoby to ocenę tego dowodu do oceny w myśl formalnej (nie swobodnej) oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym). Mając zatem na uwadze prawo do sprawiedliwego procesu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), z którego można wyprowadzić obowiązek szanowania przez organ rozpoznający sprawę obowiązujących reguł procesowych i to, że ograniczenia praw konstytucyjnych można ustanawiać tylko w drodze ustawy (co wynika z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) w przypadku, gdy w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca nie przewidział ograniczenia inicjatywy strony w zakresie dokumentowania przebiegu rozprawy administracyjnej, nie można jej za podjęcie takiej inicjatywy karać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 96 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy. Z art. 96 k.p.a. wynika, że za niewłaściwe zachowanie się w czasie rozprawy strony, świadkowie, biegli i inne osoby uczestniczące w rozprawie mogą być, po uprzednim ostrzeżeniu, wydalone z miejsca rozprawy przez kierującego rozprawą oraz ukarane grzywną do 100 zł. Z kolei art. 93 k.p.a. stanowi, że rozprawą kieruje wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy pracownik tego organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Gdy postępowanie toczy się przed organem kolegialnym, rozprawą kieruje przewodniczący albo wyznaczony członek organu kolegialnego. Na samym początku podkreślenia wymaga, że jak podnosi się w doktrynie, wskazane postanowienia stanowią procesową postać stosowania instrumentów określanych jako środki policji sesyjnej służące zabezpieczeniu należytego przebiegu rozprawy administracyjnej. Warunkiem ich zastosowania jest niewłaściwe zachowanie się na rozprawie osób biorących w niej udział oraz ostrzeżenie o możliwości ich zastosowania, zaś ocena przesłanki niewłaściwego zachowania pozostawiona jest kierującemu rozprawą, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie może ona przybierać postaci dowolności. Wskazany przepis nie definiuje wprawdzie określenia "niewłaściwego zachowania się w czasie rozprawy", ale w ocenie Sądu, za takie należy uznać zachowania nieobyczajne i nieprzyzwoite względem kierującej rozprawą jak i względem pozostałych uczestników rozprawy, a także zachowania, które uniemożliwiają lub utrudniają jej przebieg w stopniu nieakceptowalnym przez organ albo pozostałych uczestników. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organy uznały, że za niewłaściwe zachowanie w rozumieniu art. 96 k.p.a. należy uznać nagrywanie przez stronę przebiegu rozprawy przy pomocy kamery, bez zgody kierującej rozprawą. Zdaniem zaś Sądu, stanowisko organów w powyższej mierze jest nietrafne i narusza wskazany przepis. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że brak jest w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów, które by zabraniały nagrywania przebiegu rozprawy przy pomocy kamery. Odwoływanie się przez organy do regulacji Kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) jest także nietrafne i to z dwóch powodów. Przede wszystkim brak jest podstaw aby w postępowaniu administracyjnym stosować przepisy k.p.c., a ponadto organy nie zauważyły, że w postępowaniu cywilnym, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.c., zasadą już jest, że protokół sporządza się, utrwalając przebieg posiedzenia za pomocą urządzenia rejestrującego dźwięk albo obraz i dźwięk oraz pisemnie, pod kierunkiem przewodniczącego, zgodnie z art. 158 § 1. Skoro więc ustawodawca dopuścił możliwość sporządzania protokołu rozprawy przy pomocy obrazu i dźwięku, to trudno jest znaleźć racjonalny argument, aby zabronić nagrywania przy pomocy kamery przebiegu rozprawy także przez samą stronę. A zatem zdaniem Sądu, to nie sam fakt nagrywania przez stronę rozprawy administracyjnej przy pomocy kamery może zostać uznany za niewłaściwe zachowanie w rozumieniu art. 96 k.p.a., gdyż takie nagrywanie jest co do zasady dozwolone, tylko sposób nagrywania, który może negatywnie wpływać na jej przebieg. Gdyby więc skarżący podczas nagrywania przemieszczał się po sali rozpraw, przybliżał się z kamerą do kierującej rozprawą lub innego uczestnika postępowania na odległość taką, że to by im przeszkadzało albo w inny sposób zakłócał przebieg rozprawy, to zachowanie takie można by uznać za niewłaściwe. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący ustawił jednak kamerę na statywie w miejscu, w którym w żaden sposób urządzenie to nie mogło zakłócać przebiegu rozprawy. Powyższe oznacza, że brak było podstaw do zabraniania przez kierującą rozprawą nagrywania jej przebiegu przez skarżącego, a w sytuacji odmowy zastosowania się do polecenia, brak było podstaw do nakładania na skarżącego grzywny. Zasadne są zatem zarzuty skarżącego odnośnie nieprawidłowego zastosowania art. 96 k.p.a. Zasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu II instancji do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu dotyczących kwestii, iż kamera nie stanowiła własności skarżącego. W ocenie Sądu, obowiązek taki na organie odwoławczym spoczywał zgodnie z art. 15 k.p.a. Powyższa konstatacja jest tym bardziej uprawniona gdy się zważy, że na drugi dzień, tj. 11 lipca 2014 r., odbyła się ponownie rozprawa administracyjna z udziałem tych samych osób i skarżący znów nagrywał przebieg rozprawy tą samą kamerą, tym razem bez sprzeciwu kierującej rozprawą. Sąd podziela także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca nie przewidział ograniczenia inicjatywy strony w zakresie dokumentowania przebiegu rozprawy administracyjnej, nie można jej za podjęcie takiej inicjatywy karać. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).