II SA/Bk 550/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przyznania zasiłku okresowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. przyznającą K. i M. zasiłek okresowy na okres od stycznia do kwietnia 2008 r. w wysokości [...] zł i przyznało w/w zasiłek okresowy w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] stycznia do [...] kwietnia 2008 r. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] grudnia 2007 r. K. M. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o przyznanie mu zasiłku okresowego. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. przyznał wnioskodawcy żądane świadczenie na okres od stycznia do kwietnia 2008 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ ustalił, iż na dochód K. M. składa się dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, co łącznie daje kwotę [...] zł. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być wyższa niż 50 % różnicy miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4). Ponieważ w budżecie Miasta Z. nie ma środków własnych na zasiłki okresowe, dlatego też zasiłek okresowy mógł być przyznany tylko z dotacji w wysokości określonej przez w/w przepis. Natomiast z mocy z art. 38 ust. 5 ustawy, okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. MOPS mając na uwadze fakt, że zasiłek okresowy przyznany jest wnioskodawcy z powodu niepełnosprawności i możliwości uzyskania uprawnień do renty z ZUS (sprawa w sądzie), przyznał zasiłek okresowy na cztery miesiące, od stycznia do kwietnia 2008 r. W odwołaniu od tej decyzji K. M. domagał się jej uchylenia. Twierdził, że w decyzji brak jest kryteriów oraz podstawy wyliczenia wysokości zasiłku. Jego zdaniem przepisy prawa określające kwotową wysokość zasiłku nie mogą być podstawą wydania decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższa decyzją została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...]. Sąd stwierdził, iż organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie wyliczając dochód skarżącego uwzględniły dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł przyznany decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], podczas gdy decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] i następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...].orzeczono o przyznaniu K. M. dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł za okres od [...] października 2007 r. do [...] marca 2008 r. Jako, że K. M. złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego w dniu [...] grudnia 2007 r., ustalając jego dochód należało zsumować jego miesięczne przychody uzyskane w listopadzie 2007 r. - art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej. A zatem przy wyliczeniu dochodu skarżącego uwzględniony powinien być dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]zł a nie w wysokości [...] zł. Zdaniem Sądu powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie wyższej wysokości dodatku mieszkaniowego skutkowało tym, że skarżący miał wyższy dochód a w konsekwencji został mu przyznany niższy zasiłek okresowy. W następstwie ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o przyznaniu K. M. zasiłku okresowego w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] stycznia do dnia [...] kwietnia 2008 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Sposób wyliczenia wysokości zasiłku regulują przepisy cytowanego art. 38 ustawy a mianowicie ust. 2 - 4. Okres zaś, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że skarżący warunki te spełnia, gdyż jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną i bezrobotną, a w jego sprawie toczy się przed sądem postępowanie w przedmiocie uprawnień do renty. Dochód skarżącego wynosi łącznie [...] zł, co stanowi kwota [...] zł z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego i kwota [...] zł uzyskiwana z gospodarstw rolnego. Organ wskazał, iż mając na względzie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w B. przy wyliczeniu dochodu skarżącego uwzględniono dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. W tym stanie rzeczy dochód skarżącego określony do celów zasiłku okresowego wynosi [...] zł miesięcznie, a zatem wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego mogłaby być ustalona od wysokości minimalnej [...] zł ([...] - [...]=[...] zł, a 50% tej kwoty stanowi [...]zł, do wysokości maksymalnej w kwocie [...] zł ([...] - [...]=[...]). W tym miejscu podkreślono, iż takie są ustawowe możliwości prawne, co do wysokości zasiłku okresowego. W ocenie organu w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona jest również przyczyna przyznania tego zasiłku tylko na okres od stycznia do kwietnia 2008 r. Dalej organ wskazał, iż ustawodawca przewidując być może brak środków na pomoc społeczną ustalił w art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej minimalną, gwarantowaną przez państwo wysokość zasiłku okresowego na rok 2008, którą ma stanowić 50 % różnicy miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Zgodnie zaś z art. 149 ust. 7 ustawy, w 2008 r. gminy otrzymują środki na ten cel jedynie w takiej właśnie wysokości. Rozważania powyższe zdaniem Kolegium prowadzą do wniosku, ze organy pomocy społecznej mają w 2008 r. obowiązek przyznawania zasiłków okresowych w wysokości 50 % różnicy między ustawowym kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Tylko w takiej wysokości otrzymają na ten cel środki w formie dotacji z budżetu państwa. Jeżeli natomiast organy stanowiące gmin (rady gmin) przyznają na ten cel także środki z własnych dochodów, to organy pomocy społecznej będą mogły przyznawać zasiłki w większej (nawet maksymalnej) wysokości. Ze stanowiska organu I instancji wynika, że dysponuje on tylko dotacją celową z budżetu państwa na zasiłki okresowe i nie posiada środków własnych na te zasiłki. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem K. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie jako sprzecznego z prawem i interesem skarżącego. Podniósł, iż do jego dochodu została wliczona pomoc społeczna – dodatek mieszkaniowy. Zaliczenie zaś do dochodu strony pomocy społecznej jest zabronione ustawą o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyroku z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] wskazał, iż przy wyliczaniu dochodu skarżącego uwzględniony powinien być dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej p.p.s.a, sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jego wydawania. W szczególności uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosował i zinterpretował przepisy prawa będące podstawą kontrolowanej decyzji. Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem K. M. z dnia [...] grudnia 2007 r. o przyznanie zasiłku okresowego. Wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie kończące - decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. - było już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt [...]uchylił w/w decyzję. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalić rzeczywistą wysokość dodatku mieszkaniowego stanowiącego podstawę wyliczenia zasiłku okresowego. Sąd zauważył bowiem, iż organy orzekające w przedmiotowej sprawie wyliczając dochód skarżącego uwzględniły dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł przyznany decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Tymczasem jak wynika z akt sprawy sygn. akt [...]rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] i następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] orzeczono o przyznaniu K. M. dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł za okres od [...] października 2007 r. do [...] marca 2008 r. W tym stanie rzeczy ustalając dochód skarżącego należało zsumować jego miesięczne przychody uzyskane w listopadzie 2007 r. - art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku okresowego w dniu [...] grudnia 2007 r. Zgodnie zaś z art. art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Konsekwencją powyższego, jest również to, iż Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Ocena prawna, o której mowa w powołanym wyżej przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosował się do wyżej przedstawionych wytycznych Sądu. W myśl art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) – zwaną dalej ustawą, zasiłek okresowy przeznaczony jest dla osób i rodzin bez dochodów lub o dochodach niższych niż ustawowe kryterium oraz zasobach nie wystarczających na spokojnie niezbędnych potrzeb życiowych. Przysługuje on ze względu na szczególne okoliczności przykładowo wymienione przez ustawę, a mianowicie długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z wyżej powołanym przepisem zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym, co oznacza, że jeżeli zaistnieją przesłanki do jego przyznania organ zobligowany jest do udzielenia tej formy pomocy. Obecnie tylko okres, na jaki jest przyznawany, uzależniony jest od uznania administracyjnego, a ustala go ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5). Granice jego uznania wyznacza jednak relacja pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony ubiegającej się o pomoc. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżący spełnia oba wyżej wymienione warunki. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną i bezrobotną, a w jego sprawie toczy się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie uprawnień do renty. Na dochód skarżącego składa się kwota [...] zł uzyskiwana z gospodarstw rolnego oraz kwota [...] zł z tytułu przyznanego dodatku mieszkaniowego, co łącznie daje - [...]zł. W tym miejscu wskazać należy, iż organ odwoławczy mając na względzie zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w B. prawidłowo przy wyliczeniu dochodu skarżącego uwzględnił dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł przyznany skarżącemu decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. za okres od [...] października 2007 r. do [...] marca 2008 r. W konkretnej sprawie K. M. a zatem ustalając jego dochód należało zsumować jego miesięczne przychody uzyskane w listopadzie 2007 r. - art. 8 ust 3 ustawy. Stąd dochód skarżącego określony do celów zasiłku okresowego wyniósł [...] zł miesięcznie. Powyższe ustalenia organu znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i jako takie nie budzą zastrzeżeń. Nie budzi również wątpliwości Sądu sposób dokonania obliczeń wysokości zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy kwota zasiłku okresowego może być przyznana do wysokości różnicy między kryterium dochodowym wnioskodawcy, a jego dochodem, nie więcej niż [...] zł miesięcznie i nie mniej niż 20 zł. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu przyznano kwotę [...] zł. Kwota ta stanowi wymagane 50 % różnicy między ustawowym kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (ust. 3 art. 38). Na dzień wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia kryterium dochodowe wynosiło 477 zł, zaś dochód skarżącego [...] zł ([...] - [...] = [...] zł, a 50% tej kwoty stanowi [...] zł. W ocenie Sądu w konkretnym przypadku przyznanie zasiłku okresowego w wysokości minimalnej było w pełni uzasadnione. Wprawdzie Rada gminy, w drodze uchwały może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3, to jednakże jak wynika z akt sprawy organu I instancji w budżecie miasta Z. na rok 2008 nie były zaplanowane środki na realizację zasiłków okresowych (k. 19). W związku z tym realizacja tego zadania była możliwa jedynie w oparciu o dotację celową z budżetu państwa. Dotacja ta zgodnie z art. 147 ust. 7 ustawy od 2008 r. przyznawana jest w wysokości wystarczającej na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy. W tych uwarunkowaniach przyjąć należy, iż wysokość zasiłku okresowego przyznana skarżącemu odpowiada ustawowym możliwościom. Podobnie okres, na jaki przyznano wnioskowaną pomoc ustalono na podstawie okoliczności sprawy, co pozostaje w zgodzie z przepisem art. 38 ust. 5 ustawy. Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącego, iż przy obliczaniu dochodu dla celów ustalenia wysokości zasiłku okresowego - do jego podstawy nie zalicza się kwoty dodatku mieszkaniowego. Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu i została przesądzona w opisanym na wstępie wyroku z dnia [...] kwietnia 2008 r., w którym wskazano, iż pomimo tego, iż dodatek mieszkaniowy stanowi pomoc socjalną powinien być doliczony do dochodu stanowiącego podstawę wyliczenia wysokości zasiłku okresowego, gdyż nie został przyznany jednorazowo – art. 8 ust. 3 ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięcia organu administracji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem, specyfiką świadczeń z opieki społecznej i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.