II SA/Bk 552/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta H. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Pani I. W. (dalej jako Inwestorka) pozwolenie na budowę dwóch budynków pensjonatowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną wewnętrzną i zewnętrzną oraz lokalizacją projektowanych budynków bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...], oraz rozbiórkę dwóch istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr [...] położonej przy ul. [...], w miejscowości B. gm. B. Odwołanie od tej decyzji złożył S. B. (dalej jako Skarżący) podnosząc, że jako użytkownik działki sąsiedniej nr [...] nie wyraża zgody na budowę dwóch budynków pensjonatowych oraz zarzucił: naruszenie § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; naruszenie art. 7, 9 i 10 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zgłaszanych przez niego zarzutów; naruszenie przez Wójta Gminy B. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy art. 28 k.p.a.; naruszenie art. 36a ustawy - Prawo budowlane, przez samowolne podwyższenie działki nr [...], co w konsekwencji zmieniło stosunki wodne. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że budowa wysokich budynków (9m i 11 m) wpłynie na nasłonecznienie jego działki, spowoduje zwiększenie uciążliwości związanej m.in. ze zwiększonym hałasem, przebywaniem dużych grup ludzi, organizacją imprez. Planowana droga dojazdowa uniemożliwi również wjazd do działek sąsiednich. Wojewoda P. nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonej decyzji i decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestorka przedłożyła wymagane przepisami prawa dokumenty, a organ pierwszej instancji nie naruszył obowiązującego prawa. Wojewoda uznał za bezzasadny zarzut naruszenia § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ o lokalizacji omawianej inwestycji przesądziła decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] określająca w pkt 6) Inne wymagania wynikające z przepisów odrębnych ppkt c "(...) t.j. dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych od granicy działki sąsiedniej (oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów: [...]), w odległości nie mniejszej niż 1,5 m (§ 12 ust. 1 pkt 2, w/w rozporządzenia) lub bezpośrednio przy tej granicy". Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 7, 9 i 10 k.p.a., gdyż ze zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynika, że Starosta H. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zawiadomił 13 marca 2013 r. wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwością wniesienia uwag i zastrzeżeń. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika że pismo to Skarżący otrzymał 18 marca 2013 r. Organ I instancji szeroko uzasadnił dopuszczenie lokalizacji omawianych budynków bezpośrednio przy granicy z działką Skarżącego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36a Prawa budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, że w zakresie działań dotyczących jakichkolwiek prac budowlanych jako samowoli budowlanej właściwe są organy nadzoru budowlanego. W zakresie zarzutu naruszenia przez Wójta Gminy B. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy art. 28 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że nie należy on do jego kompetencji, w związku z czym pozostaje bez rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestorka dołączyła ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, której organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa kwestionować. Nie godząc się z taki rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do Sądu wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił obrazę: (-) art. 28 k.p.a. oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na uznaniu jako stronę postępowania zmarłego M. B.; (-) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek współdziałania organu ze Skarżącym jako stroną postępowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy; (-) art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo ustalenia, że będący stroną postępowania M. B. nie żyje, organy przystąpiły do merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak jednoznacznych ustaleń organu odwoławczego w tym zakresie stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 11 k.p.a. oraz naruszenie przepisów art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji złożenia wniosku o pozwolenie na budowę uruchamiana jest procedura, w ramach której organ architektoniczno-budowlany bada, czy inwestor spełnił wymagania przepisane prawem. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza, że w razie spełnienia ww. przesłanek organ administracji architektoniczno-budowlanej, ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. W tym zakresie nie jest dopuszczalne jakiekolwiek uznanie przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że Inwestorka złożyła wszystkie wymagane prawem dokumenty, a organ zbadał wniosek pod kątem właściwych przepisów Prawa budowlanego. Osią sporu w rozpatrywanym przypadku stało się pozwolenie na budowę budynków po granicy działki Skarżącego. Skarżący podnosił, że nie przeprowadzono całościowej analizy stanu faktycznego sprawy. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść pożądanego przez niego skutku. Organy sprawdziły zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Słusznie przy tym uznały, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. (dalej w skrócie: "rozporządzenie"), zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 - tj. budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy - dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotne w tym zakresie stało się to, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę Inwestorka dołączyła ostateczną decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w której organ lokalizacyjny dopuścił sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych od granicy działki sąsiedniej (oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów: [...]), w odległości nie mniejszej niż 1,5 m lub bezpośrednio przy tej granicy. Skoro organ lokalizacyjny dopuścił możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, a przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, to brak było podstaw do podjęcia decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazać przy tym należy, że lokalizacja budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią jest charakterystyczna dla badanego obszaru (ul. W. w B.). Odnosząc się do obaw Skarżącego dotyczących zmniejszenia przydatności jego działki do użytkowania oraz zagrożeń dla bezpieczeństwa jego działki, związanych m.in. z wpływem projektowanych budynków na nasłonecznienie, jak też zaburzeniem stosunków wodnych, Sąd pragnie podnieść następujące kwestie. W przepisie § 204 ust. 5 rozporządzenia przewidziano, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Zgodnie zaś z § 206 ust. 1 tego aktu, w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Nie ulega wątpliwości, że w aktach sprawy brak jest takiej ekspertyzy. Tym niemniej nie oznacza to, że postępowanie organów obarczone zostało wadą, która skutkować powinna uchyleniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i rozbiórkę. Zdaniem Sądu przepis § 206 ust. 1 rozporządzenia wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ww. delegacją ustawową minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (tj. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane), dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń. Dla porządku wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jako akt podustawowy wydany może być zatem wyłącznie na podstawie i w granicach delegacji zawartej w ustawie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego wobec ustawy jest zdeterminowana trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym na podstawie, którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego (bez podstawy w ustawie); nie będących aktami wykonującymi ustawę; sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą (zob. np. wyrok z dnia 4 listopada 1997 r. sygn. U 3/97 OTK 1997/3-4/40, wyrok z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. U 5/12 OTK-A 2013/6/88, por. też wyrok z dnia 11 maja 1999 r. sygn. P 9/98 OTK 1999/4/75). Zdaniem orzekającego w tej sprawie Sądu, przepis § 206 ust. 1 rozporządzenia nie jest przepisem określającym warunki techniczno-budowlane, nie odpowiada bowiem definicji tychże przepisów zawartej w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek poprzedzenia budowy ekspertyzą techniczną, o której mowa w § 206 ust. 1 rozporządzenia stanowi w istocie warunek procesowy i dotyczy określonego sposobu postępowania w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5 rozporządzenia. We wskazanym zakresie minister wykroczył, zatem poza materię określoną w udzielonym mu upoważnieniu. Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że Inwestorka nie miała obowiązku przedkładania wskazanej wyżej ekspertyzy technicznej. Stąd jej brak w aktach sprawy nie stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania. Niezależnie od powyższego zaznaczenia wymaga, że projekt budowlany przewidział zabezpieczenia przeciwpożarowe zgodne z warunkami wynikającymi z § 271 ww. rozporządzenia. Sprawdzając przedłożony projekt budowlany organ I instancji wskazał również, że lokalizacja projektowanych budynków nie pozbawi osób trzecich dojścia, dojazdu, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz nie spowoduje uciążliwości dla terenów sąsiednich w korzystaniu z własnych nieruchomości i budynków. Z kolei, podnoszona przez Skarżącego kwestia samowolnego podwyższenie działki nr [...]. i zmiany stosunków wodnych należy do właściwości wójta, burmistrza, prezydenta zgodnie z art. 29 ustawy prawo wodne. Odnosząc się do zarzutów naruszenia szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z uznaniem jako stronę postępowania zmarłego M. B., Sąd zauważa, że w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Starosta H. ustalił krąg spadkobierców M. B. i umożliwił im czynny udział w sprawie. Tym samym uwzględnione zostały zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji z [...] lutego 2013 r. uchylającej wcześniejsze rozstrzygnięcie Starosty z powodu braku ustalenia kręgu stron postępowania, w związku ze śmiercią ojca Skarżącego. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane, który określa zasady ponoszenia kosztów w postępowaniu legalizującym samowolę budowlaną i nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dlatego też orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).