II SA/Bk 552/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Rada Miejska w Augustowie uchwałą nr VI/39/11 z dnia 27 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ślepsk I" (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 202 z dnia 4 sierpnia 2011 r. poz. 2451, zwanej dalej: "uchwałą") ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), tzw. rentę planistyczną dla terenu oznaczonego U/MN i US w wysokości 30%, dla terenu oznaczonego KDL i KDW w wysokości 1%. Po wejściu w życie planu miejscowego M. C. (zwany dalej: "skarżącym") zbył stanowiącą jego własność 1/2 nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w A. obręb 2 o pow. 0,4836 ha i [...]nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w A. obręb 2 o pow. 0,0538 ha. Powyższe wynika z przesłanego Burmistrzowi Miasta A.wypisu z aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2014 r. Repertorium A numer[...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]Burmistrz Miasta A.ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 16.893,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w A. (obręb 2) o pow. 0,4836 ha i [...]nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w Augustowie (obręb 2) o pow. 0,0538 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości obliczono zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz na podstawie operatu szacunkowego z dnia 28 sierpnia 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – W. P. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony w aktach sprawy operat szacunkowy nie jest wiarygodny i prawidłowo sporządzony. Wskazał, że brak jest w nim prawidłowej charakterystyki indywidualnych cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny, a zamieszczony opis tych nieruchomości jest lakoniczny. Poza tym organ stwierdził, że brak jest dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny, co uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]Burmistrz Miasta A. ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 16.893,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w A. (obręb 2) o pow. 0,4836 ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości obliczono zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie nowego operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego- W. P. Dokonano analizy przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] przed uchwaleniem zamiany planu i po uchwaleniu zmiany planu. Stwierdzono, że na skutek dokonanej zmiany planu zwiększyły się możliwości zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Część nieruchomości na mocy planu uchwalonego w 2000 r. przeznaczona była pod zadrzewienia z zakazem powstawania wszelkich obiektów budowlanych. Po zmianie planu tereny te zostały przeznaczone pod tereny sportu i rekreacji, dla których ustalono maksymalny wskaźnik zabudowy do 10 %. W porównaniu z wcześniejszym planem w nowym planie zwiększył się też udział terenów budowlanych przeznaczonych pod usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poprzez znaczne przesunięcie w kierunku jeziora granicy strefy ochronnej jeziora oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, że wartość przedmiotowej działki wzrosła na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz Miasta A. zaznaczył również, że z operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczącego nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], wynika, że operatem nie objęto działki o numerze ewidencyjnym [...] ze względu na to, iż nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tej działki na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przeanalizowaniu przedstawionego operatu szacunkowego, organ I instancji stwierdził, iż nie odpowiada on w pełni na zarzuty Kolegium i przesłano go ponownie do uzupełnienia. Zweryfikowany i poprawiony operat szacunkowy został poddany analizie, w wyniku której stwierdzono, iż w nowym uzupełnionym operacie uwzględniono uwagi przedstawione w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rzeczoznawca dokładnie wyjaśnił sposób w jaki doszedł do zawartych w operacie wniosków. Szczegółowo opisał metodę i technikę wyceny nieruchomości. Przedstawił procentowy udział poszczególnych funkcji działki wynikających z jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. Wyjaśnił, iż wartość nieruchomości jest sumą oszacowanych części tej nieruchomości z uwzględnieniem różnego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W operacie dokonano również szczegółowego opisu nieruchomości przyjętych do porównań. Organ ustosunkowując się do pisma pełnomocnika z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, wyjaśnił, że przedmiotowy operat był szczegółowo analizowany, a wskazane wcześniej braki zostały przez rzeczoznawcę uzupełnione oraz, że przedmiotem sprzedaży była działka stanowiąca współwłasność w związku z czym został sprzedany udział, wynoszący 1/2 całej działki. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postepowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]utrzymało w mocy kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określających zasady ustalenia renty planistycznej. Następnie, powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ustalił, że w związku ze zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]położona w A. (obręb 2) o powierzchni 0,4836 ha. Organ odwoławczy podniósł, że z aktu notarialnego A nr [...]dnia [...] maja 2014 r. wynika, że skarżący dokonał sprzedaży na rzecz B. W. 1/2 udziału we współwłasności części nieruchomości oznaczonej numerem [...]o powierzchni 0,4836 ha. W związku z powyższym organ l instancji miał prawo wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej i tego dokonał zawiadomieniem z dnia [...] września 2014 r. Organ II instancji zaznaczył, że po przeprowadzeniu postępowania wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o dowód w postaci operatu szacunkowego. Następnie Kolegium stwierdziło, że poprawiony w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy "Operat szacunkowy", który zawiera oszacowanie wartości % udziału w nieruchomości rynkowej nieruchomości położonej w A. przy ul. P. – dz. geod. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. P. nr uprawnień [...] jest wiarygodny i prawidłowo sporządzony, zgodnie ww. wymogami prawnymi. Organ odwoławczy wskazał, że według tego operatu wartość 1/2 nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w A. na dzień sprzedaży nieruchomości wynosiła 169.966,00 zł, zaś wartość jej po uchwaleniu nowego planu wynosiła 226.276,00 zł. Różnica tych wartości dała kwotę 56.310 zł z tego 30 % to kwota 16.893 zł i jest to wartość opłaty planistycznej. Rzeczoznawca prawidłowo dokonał wyceny zbytej 1/2 nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej w A. obręb 2. Przy obliczeniu jej wartości wziął pod uwagę procentowy udział poszczególnych funkcji w starym i nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy wyliczając ją w oparciu o stosunek powierzchni danej funkcji w planie, do powierzchni całej działki, z wyliczeniem wartości poszczególnych funkcji w starym i nowym planie. W związku z faktem, że wyceniana nieruchomość składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu (zarówno wg starego i nowego planu) rzeczoznawca wycenił wartość 1 m kw. każdego przeznaczenia nieruchomości samodzielnie. Następnie wartość tę przemnożono przez powierzchnię działki, udziału % danego przeznaczenia w działce oraz udziału 1/2 we współwłasności nieruchomości. W ten sposób otrzymano wartość udziału 1/2 we wspólności poszczególnych części nieruchomości o różnym przeznaczeniu, które po zsumowaniu dało wartość udziału 1/2 we współwłasności działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że są one bezpodstawne. Skoro sporządzony operat szacunkowym nie budzi wątpliwości, to nie zachodziła potrzeba przeprowadzania innego dowodu, np. w postaci wnioskowanej przez odwołującego opinii organizacji rzeczoznawców. Nie godząc się z powyższą decyzją skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj. uznanie, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia 27 czerwca 2011 r. VI/39/11 "Ślepsk l" doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżącego, tj. działki gruntu nr [...][ i [...] położonej w A. na terenie dzielnicy Ś., mimo iż do takiego wzrostu nie doszło, a wręcz przeciwnie nieruchomość zdecydowanie utraciła na wartości, a nadto przy pominięciu faktu, że przedmiotem obrotu nie była ta sama działka, a wyłącznie jej cześć. 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia, czy zaistniały warunki do ustalenia tzw. opłaty planistycznej oraz oparcia zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym, którego treść była podważana przez skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p. 3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskutek zawarcia w uzasadnieniu ogólnych stwierdzeń, w tym zwłaszcza w zakresie odpowiedzi na zarzuty i wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego, w tym o poddanie operatu pod ocenę organizacji zrzeszającej, co uniemożliwia realizację zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przez co w konsekwencji doszło do wydania decyzji w oparciu o wadliwy dowód w sprawie. 4) art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że uchwalenie planu przyczyniło się do zmniejszenia wartości nieruchomości, a nie jej zwiększenia, zaś sporządzony operat nie jest dowodem jej wzrostu i dlatego wnioskowała o dokonanie jego oceny przez organizację rzeczoznawców zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami i swój wniosek nadal podtrzymuje. Wskazała, że z operatu w żaden sposób nie wynika (a zwłaszcza z metody porównawczej), że niewielka zmiana procentowa w układzie funkcji przeznaczenia (przy zupełnie odwrotnych w skutkach zapisach szczegółowych planu) doprowadziła do wzrostu wartości działki. Zdaniem pełnomocnika cena transakcji i tak była za duża w jego mniemaniu jak na taki plan. Rzeczoznawca pominął wpływ tych zapisów, w tym szczegółowych co do rzeczywistej możliwości realizowania zabudowy na danej działce, na wartość działki i w żaden sposób nie uzasadnił tego obranymi transakcjami. Nie mógł zastosować metody porównawczej, gdyż brak było transakcji do porównania. Autor skargi podniósł również, że na stronie 8 operatu, gdzie opisano przeznaczenie w poprzednim planie i w planie aktualnym, widoczne jest, że przeznaczenie to w obu planach było niemalże tożsame. Różnica tkwi w przeznaczeniu podstawowym, w poprzednim planie była to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem realizowania budynków mieszkalno-pensjonatowym (§ 16 poprzednio obowiązującego planu) aktualnie zaś jest to zabudowa usługowa z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej. Zmiana nastąpiła więc tylko w zakresie 6% przeznaczenia pod usługi, dlatego zdaniem skarżącego należałoby rozważyć czy przeznaczenie nieruchomości w części o 6% większej pod zabudowę usługową (de facto pensjonatową) przyczyniło się do wzrostu wartości nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że analiza tego wzrostu nie może się także obyć bez analizy dodatkowych postanowień planu i tak w poprzednim planie można było w zasadzie dowolnie realizować zabudowę byleby jej wielkość nie przekraczała 25 % powierzchni obszaru (tak § 18 poprzednio obowiązującego planu). W nowym zaś planie wskaźnik ten wynosi ledwie 10% i ustalono dodatkowo powierzchnię biologicznie czynną na poziomie aż 75% (tak § 32 pkt 2 lit. a-b). W poprzednim planie na terenie nieruchomości przewidziano częściowo także zlokalizowanie publicznej drogi dojazdowej (co w przyszłości mogłoby powodować dla właściciela prawo dochodzenia odszkodowania za grunt przyjęty pod drogę publiczną), w nowym planie w to miejsce przewidziano wyłącznie drogę wewnętrzną (za co właściciel odszkodowania nie otrzyma). W tej części, zdaniem autora skargi, nowy plan pogarsza zdecydowanie sytuację prawną właściciela. Zdaniem strony skarżącej operat nie zawiera wskazań żadnych transakcji sprzed daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2011 r., nie można więc zweryfikować co doprowadziło rzeczoznawcę do konstatacji, iż przed uchwaleniem planu działka prezentowała wartość zaledwie ok. 70 zł za metr kwadratowy. Działki z linią brzegową jeziora Necko zawsze (niezależnie od ustaleń planu) prezentowały i prezentują wysoką wartość, nigdy nie była to cena 70 zł za metr kwadratowy. Również dane obrane do porównania cen transakcyjnych nieruchomości będących przedmiotem sprzedaży po dniu wejścia w życie planu należy uznać za nieczytelne. W związku z powyższym pełnomocnik stwierdził, że przedmiotowy operat narusza przepisy § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 16 października 2015 r. strona skarżąca wniosła uzupełnienie skargi. Wskazała, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. rentę planistyczną nalicza się przy zmianie przeznaczenia nieruchomości w planie a nie przy zmianie jej potencjału. Skoro w przedmiotowej sprawie do zmiany przeznaczenia nie doszło (a jedynie do zmiany proporcji w zakresie istniejącego przeznaczenia i to ledwie o 6%), to zdaniem skarżącego renta planistyczna nie jest należna. Co więcej związek przyczynowy między zmianą planu a więc i potencjalny wzrost wartości można odnieść tylko do części, w jakiej doszło do zmiany tj. w zakresie tych 6%. Z obranych do porównania działek nie wynika czy materiał porównawczy dotyczy działek z podobnymi zapisami w planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego podniesionych w skardze. Stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Wynika z niego, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w roku 2011 zmieniającego częściowo sposób przeznaczenia działek o Nr [...] i [...] w porównaniu do poprzednio obowiązującego planu nastąpił wzrost wartości nieruchomości, co organ ustalił w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę operat szacunkowy. Zbycie ½ udziału w tych nieruchomościach w roku 2014 uzasadniało, jak to ustalił organ, obciążenie skarżącego jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości, przy czym dotyczy to tylko zbytego udziału w nieruchomości o Nr [...], bo według ustaleń wzrosła wartość tylko tej nieruchomości. Wysokość tej opłaty organ ustalił stosownie do przepisów art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 powyżej wskazanej ustawy skarżący upatruje w fakcie iż w jego ocenie wartość nieruchomości nie wzrosła a przeciwnie straciła na wartości. Zarzut ten w ocenie Sądu jest niezasadny. Istotnie porównując wartość nieruchomości z daty jej nabycia przez skarżącego wskazanego w akcie notarialnym z roku 2006 w stosunku do obecnej jej wartości ustalonej przez rzeczoznawcę wartość uległa zdecydowanemu obniżeniu. Należy jednak wskazać, że stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jego wartością przed uchwaleniem lub zmianą tego planu lub faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Według tego też kryterium rzeczoznawca dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości ustalając jej wartość rynkową sprzed uchwalenia planu w roku 2011 i wartość rynkową po uchwaleniu. Nie można też podzielić zarzutu skarżącego, w którym wskazuje on, że zmiana przeznaczenia działki w stosunku do poprzedniego planu jest stosunkowo niewielka i w związku z tym, nie mogła wpływać na wzrost wartości nieruchomości czego rzeczoznawca w operacie nie uwzględnił. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w operacie szacunkowym. W załączniku Nr 1 do operatu szacunkowego rzeczoznawca przedstawił szczegółowe wyliczenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości w których wskazany jest sposób wyliczenia jej wartości dla każdego rodzaju przeznaczenia w starym i nowym planie. W sytuacji gdy cena jednostkowa (m2) dla poszczególnego rodzaju przeznaczenia części nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę jest identyczna w starym i nowym planie wzrost wartości nieruchomości jaki został ustalony wynikł jedynie ze zmiany procentowej w zakresie przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę w starym i nowym palnie. Należy też wskazać, że wyliczenia te dotyczą wzrostu wartości udziału zbytego przez skarżącego. W tej sytuacji brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania tych ustaleń. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut dotyczący nie uwzględnienia wniosku w przedmiocie dokonania weryfikacji sporządzonego operatu przy organizacji rzeczoznawca w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku. Organ dokonał oceny sporządzonego operatu uznając go za prawidłowy pod względem formalnym i merytorycznym, nie naruszającym zasad jego sporządzania określonych w przepisach Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie organu w tej sytuacji nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia wnioskowanego dowodu. W świetle wskazanych powyżej okoliczności odnoszących się do zarzutów dotyczących wadliwych ustaleń w zakresie wzrostu nieruchomości, które Sąd uznał za niezasadne należy przyjąć, że organ zasadnie uznał, iż nie zachodzi potrzeba weryfikacji sporządzonego raportu w oparciu o art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie stwierdzając zatem naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego skargę stosownie do art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił.