II SA/Bk 552/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie odmowy zwolnienia Pani J. K. (dalej również jako Skarżąca) od kosztów postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, ustalonych postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. w kwocie 1.156,20 zł. Z akt wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. Skarżąca zwróciła się z prośbą o zwolnienie w całości lub w części z kosztów postępowania ustalonych postanowieniem Wójta Gminy K. z [...] września 2018 r. Prośbę umotywowała brakiem środków finansowych na pokrycie swoich wydatków. We wniosku wskazała swoje źródła dochodu oraz roczne i miesięczne wydatki, a także wyjaśniła, że z powodu zdiagnozowanych poważnych problemów z kręgosłupem nie jest w stanie samodzielnie rozwijać produkcji rolnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Wójt Gminy K. odmówił zwolnienia Skarżącej od przedmiotowych kosztów. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. uchyliło jednak to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie rozpatrzonej sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wójt odmówił Skarżącej zwolnienia od kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W odwołaniu od tej odmownej decyzji Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych tj. przyjęcie, że posiada możliwość uiszczenia kosztów postępowania w wysokości 1.156,20 zł, a także przekroczenie zasad dotyczących oceny materiału dowodowego. Podniosła, że korzysta z usług adwokata w postępowaniu sądowym, co nie oznacza, że posiada znaczne kwoty pieniężne na jego opłacenie, potwierdziła, że uzyskuje pomoc finansową od rodziny ok. 300 zł miesięcznie, zaś przeciętny dochód wyliczony w oparciu o obwieszczenie Prezesa GUS, nie oznacza, że taki jest w rzeczywistości uzyskiwany z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa rolnego. Wskazała także, że błędnie przyjęto uzyskanie przez nią kwoty ponad 9.400 zł w ramach dopłat unijnych. Rozpatrując odwołanie Skarżącej Kolegium wskazało, że podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej : "k.p.a."), zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. W ocenie organu, z przepisu tego wynika, że niemożność poniesienia kosztów postępowania przez stronę musi być "niewątpliwa", przez co należy rozumieć jako "oczywista", "granicząca z pewnością". Ciężar wykazania takiej niemożności w dużej mierze spoczywa zaś na stronie, gdyż poznanie sytuacji materialnej strony zależy od jej przedstawienia przez wnioskodawcę. Kolegium zauważyło, że sprawa jest przedmiotem rozpoznania po raz drugi. W postanowieniu uchylającym pierwsze rozstrzygnięcie Wójta zwrócono uwagę na konieczność wnikliwego wyjaśnienia osiąganych przez Stronę dochodów, a także na potrzebę ustosunkowania się przez organ I instancji do sytuacji majątkowej i życiowej Skarżącej, gdyż organ niemal wyłącznie odniósł się kwestii zatrudnienia adwokata w postępowaniu sądowym. Po przeanalizowaniu akt sprawy, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja czyni zadość wyżej wymienionym wymaganiom, a organ I instancji wykonał zalecenia wskazane w postanowieniu Kolegium z dnia [...] grudnia 2018 r. Wójt wezwał Stronę do przedstawienia swojej sytuacji i dokumentów potwierdzających stan finansowy. Ponadto, organ zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w celu ustalenia wysokości otrzymywanych dopłat przez Skarżącą. Zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, w tym m.in: oświadczenie Strony złożone we wniosku z [...] września 2018 r. oraz w piśmie z [...] stycznia 2019 r. co do jej dochodów i wydatków, zaświadczenia lekarskie i wyniki badań dot. stanu zdrowia, rachunki wpłat na KRUS, P., abonament, opłata za wodę, informację z GOPS w K., informację z ZUS, informację z KRUS, oraz informację z ARiMR z [...] lutego 2019 r. Organ I instancji omówił kwestię dochodów i wydatków Strony oraz dokonał jej oceny pod kątem przesłanki zawartej w art. 267 k.p.a. Kolegium wskazało, że Skarżąca utrzymuje się z prowadzonego gospodarstwa rolnego, dopłat unijnych i pomocy rodziny, a także sprzedaży raz na dwa lata cielaka. Organ uwzględnił, że na dochody Skarżącej składają się płatności otrzymane w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w łącznej kwocie 9.477,14 zł, pomoc rodziny w kwocie ok. 300 zł miesięcznie tj. 3.600 zł rocznie, a także dochód z gospodarstwa rolnego. Ustalenie dochodu z gospodarstwa nastąpiło poprzez posiłkowanie się danymi statystycznymi. Przeciętny dochód w indywidualnym gospodarstwie rolnym według wyliczenia opartego na obwieszczeniu Prezesa GUS dla gospodarstwa o pow. 2,7728 ha wynosi 9.424,74 zł. Kolegium zaznaczyło, że powyższe nie stanowi oczywiście o tym, że Strona uzyskuje w tej wysokości dochód, jednak pozwala na określenie możliwych wartości do uzyskania przez osoby które posiadają, prowadzą i utrzymują się z gospodarstwa rolnego. Organ zwrócił uwagę, że posiadanie gospodarstwa rolnego oznacza wartość i majątek umożliwiający uzyskanie przychodu, w tym możliwe jest np. samodzielne gospodarowanie, albo wynajęcie pracownika lub wydzierżawienie gruntu. Zdaniem Kolegium, okoliczność posiadania gospodarstwa oraz dochodu z gospodarstwa rolnego nie mogła zostać pominięta w tej sprawie. W zakresie zgłoszonych przez Skarżącą wydatków Kolegium wskazało, że zamykając się one w kwocie 10.410,04 zł rocznie (miesięcznie 867,50 zł) i są to: opłaty za opał, za ubezpieczenie rolników, ubezpieczenie ciągnika, za leki, za podatek - łączne zobowiązanie pieniężne, za wywóz odpadów komunalnych, za energię elektryczną, za wodę, telefon, prąd, bilety na transport i inne według oświadczenia Strony. Do tych wydatków organ I instancji zaliczył także opłatę sądową na sprawę o rozgraniczenie i opłatę za czynności adwokata. Skarżąca podała, że na zakup żywności wydaje przeciętnie ok. 200-300 zł, przy czym żywność uzyskuje w znacznej mierze od członków rodziny, ubrania kupuje sporadycznie. Do wyliczeń przyjęto wydatki związane z wyżywieniem i kupnem ubrań na kwotę 1200 zł rocznie, co w ocenie organu nie jest sprzeczne z wyjaśnieniami Strony o wsparciu w tym zakresie pochodzącym od rodziny. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że sytuacja materialna Skarżącej chociaż nie jest łatwa, to nie uzasadnia stwierdzenia, że stanowi "niewątpliwą niemożność" poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Strona posiada dochody z dopłat unijnych, posiada własne gospodarstwo, a także otrzymuje pomoc od rodziny. Nie korzysta z pomocy społecznej, nie deklaruje posiadania innych osób na utrzymaniu. Podnoszone argumenty związane z chorym kręgosłupem, z pewnością stanowią utrudnienie w codziennym życiu, jednak wskazywane wydatki na leczenie zostały uwzględnione w wyliczeniach. Sytuacja Skarżącej nie jest łatwa, mimo to dokonane wnikliwe porównanie jej możliwości finansowych oraz wydatków pozwoliły w ocenie Kolegium na stwierdzenie, że pozyskiwane dochody umożliwiają skromne życie i zabezpieczają podstawowe potrzeby. Zdaniem Kolegium sytuacja finansowa i życiowa pozwala także na spłatę kosztów postępowania, w którym Skarżąca brała udział. W sprawie nie wystąpiły okoliczności które uzasadniałyby konieczność zastosowania zwolnienia, czyli de facto przerzucenia tej opłaty na ogół społeczeństwa. Kolegium jako niefortunne uznało wskazania organu I instancji dotyczące ponoszenia przez Stronę kosztów na adwokata w prowadzonym postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym. Zdaniem organu okoliczność ta (wyliczenie, że wynagrodzenie na adwokata zostało poniesione i wynosi 720 zł), nie wpływa znacząco na dokonaną ocenę możliwości finansowych Skarżącej. Podstawą odmowy zwolnienia było pełne wyliczenie jej możliwości dochodowych i ponoszonych wydatków. Odnosząc się do wątpliwości Skarżącej w zakresie wyliczenia kwot otrzymanych dopłat Kolegium wskazało, że pismem z [...] lutego 2019 r. ARiMR przedstawiła dokładnie spis (zawierający datę płatności, kwotę płatności i opis płatności) jakie Strona otrzymała w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Stanowią one łącznie kwotę 9.477,14 zł. Brak jest zatem podstaw do pozbawienia wiarygodności przedłożonego dokumentu. Końcowo Kolegium zauważyło, że rozstrzygnięcie organu I instancji nastąpiło w formie decyzji administracyjnej, natomiast w orzecznictwie przyjęto, że w tej kwestii wydaje się postanowienie. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż wydanie aktu w niewłaściwej formie nie skutkuje stwierdzeniem, że dany akt został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym jego naruszeniem. Powyższe nie ma zatem znaczenia, gdyż jest to akt rozstrzygający co do istotny w danej kwestii w indywidualnej sprawie. Nadanie lub użycie innej nazwy aktu, nie wpływa na uprawnienia Skarżącej. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze złożonej do tut. Sądu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, sprowadzający się do przyjęcia, że posiada możliwość uiszczenia kosztów postępowania administracyjnego w kwocie 1.156,20 zł. W uzasadnieniu wyjaśniła, iż nie stać jej na uiszczenie kosztów. Wskazała, że konieczność zapłaty kosztów, którymi została obciążona odbije się znacząco na jej i tak niewysokiej stopie życiowej. Poprosiła o realną ocenę sytuacji finansowej i uwzględnienie, że średnia statystyczna dotycząca dochodu z gospodarstwa rolnego oznacza, że jedna osoba zarabia 10.000, druga 0 zł, i statystycznie obie zarabiają po 5.000 zł. Odpowiadając na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 267 k.p.a., który znajduje zastosowanie do kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Przesłanką zastosowania ww. regulacji jest niewątpliwa niemożność poniesienia przez stronę kosztów, którą należy rozumieć jako brak możliwości ich poniesienia przez stronę, która to okoliczność ustalona jest jako granicząca z pewnością (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. II SA/Bk 826/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ziszczenie się tego warunku umożliwia organowi zwolnienie strony w całości lub w części od ponoszenia kosztów, co czyni decyzję wydawaną w tym przedmiocie decyzją uznaniową. Jeżeli zaś rozstrzygnięcie pozostawione jest uznaniu administracyjnemu oznacza to, że organ może, ale nie musi zwolnić strony z obowiązku ponoszenia opłat, kosztów i należności, nawet w przypadku ustalenia niewątpliwej niemożności ich poniesienia przez stronę. Przy czym pamiętać trzeba, że uznaniowy charakter tego typu decyzji nie oznacza, że wyboru rozstrzygnięcia organ może dokonać w sposób całkowicie dowolny. Rozstrzygnięcie wniosku o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi zatem zostać poprzedzone dogłębnym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności tych podnoszonych przez stronę, a w uzasadnieniu decyzji winny być przedstawione motywy rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu organy dokonały w tej sprawie rzetelnej analizy sytuacji majątkowej Skarżącej. Oceniając zdolność do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zestawiły uzyskiwane przez Skarżącą dochody oraz ponoszone przez nią wydatki związane z codziennym utrzymaniem. Organy nie mogły przy tym pominąć dochodów z gospodarstwa rolnego, które prawidłowo ustalone zostały na poziomie przeciętnego dochodu w indywidualnym gospodarstwie rolnym ogłoszonego w obwieszczeniu Prezesa GUS. Jest to wprawdzie dochód hipotetyczny, tym niemniej – jak słusznie wskazał organ – pozwala na określenie możliwych wartości dochodu do uzyskania przez osoby które posiadają, prowadzą i utrzymują się z gospodarstwa rolnego. Możliwości uzyskania dochodu z gospodarstwa rolnego w ustalonej w ten sposób wysokości nie wyklucza schorzenie kręgosłupa Skarżącej, ponieważ dochód ten może być uzyskany nie tylko w następstwie samodzielnego gospodarowania, ale również przy pomocy osób trzecich bądź poprzez wydzierżawienie gruntu. Podkreślenia wymaga, że zestawienie prawidłowo ustalonych dochodów Skarżącej (płatności do gruntów, dochód z gospodarstwa rolnego oraz pomoc rodziny) z ponoszonymi przez Skarżącą wydatkami, pozwoliła organom na stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi "niewątpliwa niemożność" poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 267 k.p.a. Świadczy o tym porównanie ustalonych dochodów z wydatkami oraz okoliczność, że Skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej i nie deklaruje posiadania innych osób na utrzymaniu. W ocenie składu orzekającego, zaskarżona decyzja i poprzedzające rozstrzygnięcie organu I instancji poprzedzone zostało wszechstronnym ustaleniem faktycznej sytuacji finansowej i życiowej oraz jej analizą, która doprowadziła do prawidłowych wniosków o braku podstaw do uwzględnienia prośby o zwolnienie w całości lub w części z kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Subiektywne przekonanie Skarżącej o konieczności zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest wystarczające do uzyskania takiego zwolnienia i nie oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy prawa. Powyższe czyni bezzasadnymi zarzuty zawarte w skardze. Końcowo Sąd zauważa, że choć zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały w nieprawidłowej formie, tzn. są to decyzje, natomiast nie ulega wątpliwości, że prawidłową formą jest postanowienie, to jednak uchybienia tego nie można traktować jako mającego wpływ na wynik tej sprawy. Błędne nazwanie postanowienia decyzją nie powoduje, że nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej. Rozstrzygnięcia wydane w sprawie oparte są na prawidłowej podstawie prawnej, którą stanowi art. 267 k.p.a. Uznając, że w sprawie tej nie naruszono prawa w takim stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych rozstrzygnięć, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).