II SA/Bk 556/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tej części orzekł poprzez wyznaczenie nowego terminu do dnia [...] sierpnia 2018 r., zaś w pozostałej części dotyczącej podmiotu i zakresu nałożonego obowiązku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Powyższe orzeczenia zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. PINB wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej: P.b., roboty budowlane prowadzone przez W. C. związane z rozbudową budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. o zadaszony taras o wymiarach w rzucie 2,45mx4,00m usytuowany przy ścianie budynku od strony działki nr [...]. Tym samym postanowieniem PINB zobowiązał inwestora, aby w terminie do dnia [...] maja 2018 r. przedłożył: zaświadczenie o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. PINB zmienił na wniosek W. C. postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. w ten sposób, że termin przedłożenia dokumentów ustalił do dnia [...] listopada 2018 r. (k. 32). W terminie ustawowym na złożenie zażalenia, tj. [...] czerwca 2018 r., przy doręczeniu zaskarżonego postanowienia w dniu [...] maja 2018 r., J. L. i J. W. złożyli zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. Zażalenie nie zostało podpisane. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. PWINB uwzględnił w części zażalenie (jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia) wyznaczając nowy termin przedłożenia dokumentów do dnia [...] sierpnia 2018 r. (k. 27 akt adm.). Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego J. C., która jest w postępowaniu reprezentowana przez W. C. jako swojego opiekuna prawnego z uwagi na orzeczone całkowite ubezwłasnowolnienie (k. 10). Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności okoliczności związanych z zawieszeniem postępowania dotyczącego działu spadku i zniesienia współwłasności ([...] jak też naruszenie art. 15 K.p.a. przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W informacji (pismo z dnia [...] października 2018 r., k. 32) udzielonej na zapytanie sądu przez PWINB, organ ten wskazał, że "przez niedopatrzenie rozpatrzył (niepodpisane przez skarżących) zażalenie z dnia [...].06.2018r. PP J. W. i J. L.". W piśmie z dnia [...] października 2018 r. (k. 46) stanowisko w sprawie przedstawili J. L. i J. W. Nie zawiera ono okoliczności dotyczących niepodpisania zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych a dostrzeżonych przez sąd z urzędu, do czego sąd jest uprawniony i zobowiązany na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazany wyjątek art. 57a P.p.s.a. w sprawie niniejszej nie zachodzi. W pierwszej kolejności sąd stwierdza, że skarga w sprawie niniejszej była dopuszczalna, mimo że dotyczyła wyłącznie jednego z elementów postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, tj. terminu wykonania obowiązków. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., zgodnie z którym jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Jak stanowi ust. 3 art. 48 P.b., w postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów umożliwiających legalizację obiektu budowlanego lub jego części. A zatem elementem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 P.b. jest m.in. wskazanie terminu wykonania obowiązków. Element ten jest istotny z uwagi na skutki prawne określone w art. 48 ust. 4 P.b. Niedotrzymanie terminu aktualizuje po stronie organu obowiązek orzeczenia rozbiórki na podstawie ust. 1. Skoro więc postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., którego elementem jest termin wykonania obowiązków, jest postanowieniem zaskarżalnym, to także postanowienie zmieniające to orzeczenie wyłącznie w zakresie terminu jest postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem w administracyjnym toku instancji a następnie skargą do sądu administracyjnego. Stąd też skargę złożoną w sprawie niniejszej należy ocenić jako dopuszczalną, bo objętą właściwością sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało natomiast wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że zażalenie jest rodzajem podania (pisma procesowego). Ustawa K.p.a. dla podań (pism procesowych), w tym środków zaskarżenia, przewiduje zasadę ograniczonego formalizmu. Aby spełnić warunki formalne zażalenia, podobnie jak każdego pisma procesowego, należy: wskazać osobę, od której pochodzi, jej adres, sformułować żądanie i uczynić zadość wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 K.p.a.). Jak stanowi art. 63 § 3 K.p.a., podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z oczywistych względów wymagania te odnoszą się również do zażaleń. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że na zażaleniu wniesionym w dniu [...] czerwca 2018 r. przez J. L. i J. W. brakuje własnoręcznych podpisów. Sąd powziął wątpliwości, czy pismo stanowiące zażalenie zostało nadesłane w całości (z uwagi na możliwość istnienia podpisu na kolejnej stronie zażalenia, np. nie dołączonej przez organ do akt przesłanych sądowi), ewentualnie czy organ nadesłał oryginał zażalenia. Dlatego sąd wystąpił do PWINB o wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie. Uzyskana odpowiedź (pismo z dnia [...] października 2018 r.) nie budzi wątpliwości odnośnie tego, że rozpoznano zażalenie niepodpisane. Wymóg podpisu podania (środka zaskarżenia) jest istotny ze względu na to, że bez podpisu nie można dokonać indywidualizacji osoby, która złożyła podanie (środek zaskarżenia). Podpis wskazuje osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Podanie nie podpisane nie może wywołać właściwego skutku prawnego (vide np. wyrok w sprawie III SA/Lu 202/15 z dnia 19 listopada 2015 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W konsekwencji, nie można uznać za prawidłowy formalnie środek zaskarżenia nie podpisany własnoręcznie i nie można go rozpoznać. Rozpoznanie nie podpisanego środka zaskarżenia następuje w warunkach nieważności. Innymi słowy, zażalenie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 K.p.a. wymogów, nie jest zażaleniem w rozumieniu art. 141 § 1 K.p.a., a jego rozpoznanie dotknięte jest wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych różnie kwalifikowana jest powyższa wada, tj. jako rażące naruszenie prawa lub jako wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej (vide np. wyrok z dnia 5 kwietnia 2018 r., III SA/Łd 273/16; wyrok z dnia 24 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 509/17, CBOSA), jednakże nie ma to wpływu na wynik sprawy niniejszej. Zdaniem składu orzekającego, wada polegająca na rozpoznaniu środka zaskarżenia niepodpisanego stanowi rażące naruszenie prawa. W sytuacji, kiedy wniesione zażalenie nie zostało podpisane, obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie do usunięcia tego braku w trybie art. 64 K.p.a. Nieuczynienie tego stanowi również o rażącym naruszeniu art. 63 § 3 i art. 64 K.p.a. W konkluzji należy uznać, że zaskarżone postanowienie PWINB z dnia [...] lipca 2018 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zobowiązująca sąd do uwzględnienia skargi i orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia. Zwalniało to również sąd z merytorycznej oceny postanowienia, bowiem taka mogłaby zostać przeprowadzona wyłącznie przy rozpoznaniu zażalenia z zachowaniem wszelkich wymagań formalnych wynikających z K.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem skarżąca była z nich zwolniona w całości postanowieniem referendarza sądowego z dnia 12 września 2018 r., którym przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.