II SA/Bk 557/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie pomocy społecznej - oddala skargę.- U postaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] czerwca 2006r. J. M. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. wniosek o przyznanie zasiłku celowego i okresowego, dołączając do niego w dniu [...] czerwca 2006r. zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w Z., zaświadczenie lekarskie i receptę. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2006r. J. M. sprecyzował, że oczekuje zasiłku celowego na leki, żywność, środki czystości, energię, gaz, odzież i obuwie letnie oraz zasiłku celowego na zakup żywności z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Następnie w dniu [...] czerwca 2006r. złożył oświadczenie o podjęciu zatrudnienia na umowę zlecenie, do którego załączył kserokopię tej umowy. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, decyzją z dnia [...]lipca 2006r. Nr [...] odmówił przyznania J. M. zasiłku celowego na leki, żywność, środki czystości, energię, gaz, odzież i obuwie letnie oraz zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie odżywiania" i umorzył postępowanie w sprawie przyznania zasiłku okresowego. Od tej decyzji J. M. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wnosząc o jej uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: rażące naruszenie art. 106 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, rażącą dyskryminację, niehumanitarne traktowanie i naruszenie interesu strony, brak rozstrzygnięcia całości złożonego wniosku, co stanowi rażące naruszenie kpa i ustawy o pomocy społecznej, nie rozstrzygnięcie całości złożonego wniosku dotyczącego udzielenia pomocy z programu "Posiłek dla potrzebujących", czy też programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" tj. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż zarzuty w nim podniesione zasługują na częściowe uwzględnienie i na tej podstawie decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego i w tym zakresie orzeczono o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 100 zł na częściowe pokrycie wydatków na: leki, żywność, środki czystości, energię elektryczną, gaz, odzież i obuwie letnie. W pozostałej zaś części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wniosek o przyznanie zasiłku celowego i zasiłku okresowego J. M. złożył w dniu [...] czerwca 2006r., zatem jego dochód w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku tj. w maju 2006r. wynosił 311,27 zł i stanowiły go: dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 91,28 zł, ryczałt na zakup opału - 48,29 zł (miesięcznie), dodatek szkoleniowy wypłacany przez PUP w Z. - 59,20 zł, zasiłek okresowy - 112,50 zł. Stosownie zaś do przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że złożone przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2006r. oświadczenie o uzyskaniu w tym miesiącu dochodu z umowy zlecenia w wysokości 713,87 zł pozostaje bez wpływu na wysokość dochodu ustaloną zgodnie z art. 8 ust. 3 ww. ustawy. Podkreślono, iż dochód ten uzyskano w miesiącu, w którym został złożony wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, a nie w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku, ponadto jest to dochód uzyskany a nieutracony, stąd brak jest podstaw do przyjęcia przy rozpatrywaniu sprawy dochodu z miesiąca złożenia wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że J. M. spełnia warunek dochodowy do przyznania pomocy społecznej na zasadach ogólnych. Zgodnie, bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. W tym stanie rzeczy przyznano mu zasiłek celowy w wysokości 100 zł na pokrycie wydatków na leki, żywność, środki czystości, energię elektryczną, odzież i obuwie letnie. Zdaniem organu odwoławczego przyznany zasiłek celowy w określonej wysokości w połączeniu z dochodami skarżącego pozwoli na zaspokojenie w całości zgłoszonych potrzeb. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący na leki wydaje 36,27 zł, zaś na energię 24,75 zł (1/2 kwoty 49,50 zł, pozostałą część powinien uregulować brat skarżącego K., który jest współwłaścicielem domu i też korzysta z energii elektrycznej). Ponadto skarżący otrzymał już zasiłek celowy również w wysokości 100 zł z przeznaczeniem m.in. na zakup odzieży i obuwia wiosenno – letniego na podstawie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] czerwca 2006r. (Nr [...]), stąd potrzeba ta powinna zostać w całości zaspokojona. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przemawiał fakt, iż skarżący nie spełnia warunków do przyznania tej formy pomocy. Podkreślono, iż jest on osobą młodą, zdrową i posiada warunki oraz możliwości do zapewnienia sobie posiłku we własnym zakresie. Odnośnie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego, stwierdzono, iż zasiłek ten został przyznany skarżącemu decyzją Dyrektora MOPS w Z. z dnia [...] czerwca 2006r. w wysokości 112,50 zł miesięcznie na okres od maja do sierpnia 2006r., a zatem ponowne orzekanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do pozostałych kwestii przytoczonych w odwołaniu stwierdzono, iż przy wydawaniu kwestionowanej decyzji organ I instancji nie naruszył przepisów art. 106 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nadto za nietrafne uznano zarzuty dotyczące nie rozpatrzenia w całości zgłoszonych postulatów. Żądania zawarte we wniosku z dnia [...] czerwca 2006r. o przyznanie zasiłku celowego i zasiłku okresowego zostały zrealizowane w punktach 1 i 3 sentencji skarżonej decyzji, natomiast żądanie z dnia [...] czerwca 2006r. zgłoszone w trakcie wywiadu środowiskowego dotyczące przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na żywność z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zostało zrealizowane w punkcie 2 sentencji skarżonej decyzji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 106 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz kpa. Skarżący wskazał, iż kwestionowana decyzja jest samowolą administracyjną i dowolnością organu, rażąco narusza ustawę o pomocy społecznej oraz dopuszcza się dyskryminacji i niehumanitarnego traktowania, a także narusza słuszny interes strony. Wysokości zaś przyznanego zasiłku celowego – 100 zł, jak i zasiłku okresowego – 112,50 zł nie zaspokajają podstawowych (niezbędnych) potrzeb życiowych, umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W szczególności kwota zasiłku celowego uniemożliwia realizację podstawowych potrzeb, takich jak zakup niezbędnego obuwia, żywności, opłacenie energii elektrycznej. W jego odczuciu obligatoryjnym obowiązkiem organu pomocy społecznej jest zapewnienie niezbędnego obuwia osobie go pozbawionej, a zatem przyznanie tylko częściowej pomocy jest rażąco sprzeczne z ustawą o pomocy społecznej. Nadto kwestionowana decyzja nie zawiera rzetelnego rozpatrzenia złożonych wniosków zgodnie z art. 107 kpa, gdyż nie rozstrzyga o żądaniu dotyczącym udzielenia pomocy z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Dublowanie się pomocy w postaci zasiłku na żywność nie może stanowić podstawy do odmowy jej przyznania. Skarżący podkreślił, iż przepisy kpa jak i ustawy o pomocy społecznej nakładają obowiązek pełnego faktycznego i prawnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia decyzji. Końcowo skarżący wskazał również na nie zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu oraz nie podanie kryteriów, którymi kierował się organ w przyznawaniu zasiłku, a także sposobów rozdysponowania posiadanych środków. Nadto podniósł, iż wypłata zasiłku powinna następować w miesiącu złożenia wniosku, w przeciwnym razie przyznana pomoc staje się bezcelowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jej wydawania. Przede wszystkim wskazać należy, że zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, zaś tryb rozpatrywania tych spraw - Kodeks postępowania administracyjnego z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według zaś art. 3 - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zauważyć jednak należy, iż powołany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania zasiłku celowego, a zatem jest to świadczenie fakultatywne, uzależnione wyłącznie od uznania administracyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w ugruntowanej już linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym np. w wyroku NSA z dn. 5.03.1998r. sygn. akt I SA 984/97, Lex nr 45812, w którym podkreślono, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać to świadczenie. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej (vide: NSA w Gdańsku z dn. 28.02.1996r. sygn. akt SA/Gd 1472/0, Lex nr 44079). Także wynikający z treści art. 7 kpa obowiązek załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela nie powinien być odczytywany jako bezwzględny nakaz, skoro należy badać czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W tym stanie prawnym wywieść należy, iż uznanie administracyjne ponad wszelką wątpliwość nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale i nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 roku, sygn. akt I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). Dodać przy tym należy, że przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż Kolegium prawidłowo orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego i właściwie zastosowało instytucję reformacji rozstrzygając o meritum sprawy w tym zakresie. Jak trafnie ustalił organ odwoławczy wniosek o przyznanie zasiłku celowego i zasiłku okresowego został złożył w dniu [...] czerwca 2006r., a zatem dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku tj. w maju 2006r. wynosił 311,27 zł i nie przekraczał kryterium dochodowego warunkującego otrzymanie żądanego świadczenia. Nie budzi również wątpliwości, że złożone przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2006r. oświadczenie o uzyskaniu w tym miesiącu dochodu z umowy zlecenia w wysokości 713,87 zł pozostaje bez wpływu na wysokość dochodu. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy mając na względzie treść art. 8 ust. 3 ustawy prawidłowo ocenił, iż skarżący spełnia warunek dochodowy do przyznania pomocy społecznej na zasadach ogólnych i takiej pomocy mu udzielił. Przyznany zaś zasiłek celowy został ustalony w wysokości i zakresie odpowiadającym granicom uznania administracyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący i przekonujący organ odwoławczy uzasadnił swoje stanowisko. Wbrew twierdzeniom skarżącego, iż decyzja nie zawiera kryteriów przyznawania tego zasiłku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dokonując zmiany decyzji organu I instancji wskazało, iż przyznając zasiłek celowy w wysokości 100 zł uwzględniło również pozostałe dochody skarżącego, uznając, iż w połączeniu z nimi kwota ta pozwoli na zaspokojenie w całości zgłaszanych potrzeb. Jednocześnie zauważyć należy, iż z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Z woli art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, którego dochód od lat jest symboliczny i nie zmienia tej sytuacji licząc na pełne pokrywanie jego potrzeb przez MOPS. Podkreślenia wymaga, iż J. M. jest osobą w pełni sił fizycznych, nie ma więc żadnych przeszkód, by przynajmniej część środków żywnościowych wypracował z gospodarstwa rolnego. Sąd podziela również argumentację Kolegium dotyczącą interpretacji art. 106 ust. 3 ustawy. Przepis ten zawiera regułę, iż świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego. Należy jednak pamiętać, że komentowany przepis odnosi się do świadczeń okresowych. Nie ma, więc w szczególności zastosowania do zasiłku celowego, który ze swej istoty nie jest świadczeniem okresowym (vide: wyrok NSA z dn. 13.03.1998r. sygn. akt I SA 1853/97, Lex nr 45800). Nie budzi również wątpliwości rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego. Ustalenie, iż przedmiotowy zasiłek został przyznany skarżącemu decyzją Dyrektora MOPS w Z. z dnia [...] czerwca 2006r. w wysokości 112,50 zł miesięcznie na okres od maja do sierpnia 2006r., przesądziło, iż ponowne orzekanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odnośnie świadczenia określonego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259) stwierdzić należy, iż podjęte w tej mierze orzeczenie odpowiada prawu. Przede wszystkim podnieść należy, iż pomoc przewidziana w tej ustawie kierowana jest głównie do dzieci i młodzieży, a także osób i rodzin, które z powodu różnych zdarzeń losowych, wieku, choroby lub niepełnosprawności nie są w stanie same zapewnić sobie przygotowania posiłku. W związku z powyższym adresatami tej pomocy nie są wszyscy, lecz określona grupa potrzebujących, którzy nie są w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłku. Tymczasem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżący nie kwalifikuje się do żadnej kategorii osób wskazanych w tych przepisach. Błędne jest także twierdzenie skarżącego, iż przyczyną odmowy przyznania tej formy pomocy spowodowane było "dublowaniem się pomocy w postaci zasiłku na żywność". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wskazano skarżącemu, że podstawą odmowy świadczenia była możliwość przygotowania przez niego posiłków we własnym zakresie. Przechodząc końcowo do zarzutu skarżącego o nie rozstrzygnięciu całości żądania uznać należy je za całkowicie nieuzasadnione. Organy obu instancji orzekły bowiem o wszystkich formach pomocy, o jakie występował skarżący we wnioskach złożonych w przedmiotowej sprawie, tj. w dniu 7 i 14 czerwca 2006r. Fakt pozytywnego orzeczenia w zaskarżonej decyzji tylko o zasiłku celowym nie może jednak świadczyć o tym, że część żądań skarżącego nie została rozstrzygnięta w ogóle. Ponadto okoliczności sprawy oraz rozmiar udzielanego systematycznie skarżącemu przez ośrodek pomocy społecznej wsparcia finansowego, jednoznacznie wskazują, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania o jego dyskryminowaniu. Przy wydawaniu przedmiotowej decyzji nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu dyskwalifikującym skarżone rozstrzygnięcie. Twierdzenie skarżącego, iż nie został zapoznany z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zdaniem Sądu nie stanowiło naruszenia przepisów mających istotne znaczenie dla meritum rozstrzygnięcia. Skarżący zapoznał się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przez organ I instancji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy (k. 18, 20 i 24 akt sprawy organu I instancji). Organ II instancji nie prowadził postępowania uzupełniającego i w całości oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach poczynionych przez MOPS w Z. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formalne naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapoznanie skarżącego przez organ II instancji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy nie miało w konkretnej sprawie istotnego wpływu na treść decyzji tego organu. Reasumując stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretował obowiązujące przepisy, nie przekroczył również granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.