II SA/Bk 558/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na uchwałę Rady Powiatu Ł. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego w ciągu dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu stwierdza nieważność § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W dniu [...] marca 2013 r. Rada Powiatu Ł. podjęła na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: "u.s.p.") uchwałę nr [...] w sprawie określenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego w ciągu dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu (Dz.Urz. Województwa Podlaskiego, poz. 1602, zwana dalej: "uchwałą"). W uchwale tej określono stawki opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele nie związane z ich budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną oraz inne. W treści § 2 uchwały określono stawki za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego, natomiast w § 3 ustalono stawki roczne za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, za 1 m2 zajętej powierzchni pasa drogowego. W ust. 3 tego paragrafu wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W dniu [...] lipca 2019 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. na ww. uchwałę. Prokurator, działający na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. 2019, poz. 74) zaskarżył § 3 ust. 3 ww. uchwały, zarzucając jej rażące naruszenie następujących przepisów prawa: art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 5 u.d.p. oraz art. 40 u.s.p., przez przekroczenie upoważnienia ustawowego polegające na ustanowieniu w drodze uchwały odmiennych zasad określania wysokości opłat za umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w taki sposób, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat, obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy treść ustawy wskazuje, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia. W oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 ww. uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Rada Powiatu Ł. dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej z art. 40 ust. 5 u.d.p., która stanowi, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W konsekwencji zaskarżony przepis uchwały został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej, co jest rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Ł. wskazała, że podziela zarzut Prokuratora oraz, że w związku z tym na najbliższą sesję Rady Powiatu zostanie skierowany projekt zmiany § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Ponadto wskazała, że naliczanie opłaty następuje obecnie w stosunku do liczby dni, a nie miesięcy, w związku z czym uchybienie to nie powoduje żadnych skutków finansowych oraz jest wynikiem oczywistej omyłki. W dniu [...] września 2019 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo Wicestarosty Powiatu Ł., do którego załączono uchwałę Rady Powiatu Ł. nr [...] z dnia [...] września 2019 r., zmieniającą zaskarżoną uchwałę w zakresie § 3 ust. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). W myśl bowiem art. 79 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów powiatu (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (jaki i obecnym), "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem § 3 ust. 3 uchwały wskazuje, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Uchwalenie przez Radę Powiatu w wyżej powołanym postanowieniu innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10). W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Końcowo wskazać należy, że przesłana do Sądu przy piśmie procesowym organu z dnia [...] września 2019 r. uchwała Rady Powiatu Ł. z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] zmieniająca uchwałę w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego w ciągu dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie unormowania zawartego w § 3 ust. 3. W orzecznictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA). Niniejsze stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Sąd jest powtórzeniem poglądu tut. Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 616/18 (wyrok prawomocny). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zakresie zaskarżonego § 3 ust. 3 uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.