II SA/Bk 56/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w sprawie o przejęcie gospodarstwa rolnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r. nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego M. K. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] sierpnia 2009 r. H. S. reprezentowana przez J. S. zwróciła się do Starosty B. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawczyni była w połowie właścicielką gospodarstwa, o którym mowa w powyższej decyzji, co potwierdził Sąd Rejonowy w B. prawomocnym postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 28 i 30 § 5 kpa wnioskodawczyni powinna być stroną postępowania przed wydaniem w/w decyzji, jednakże organ wydający decyzję pominął ją w tym postępowaniu, o czym świadczy fakt, iż nie była adresatką tejże decyzji, a tym samym bez własnej winy nie brała w nim udziału. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Starosta B., działając na podstawie art. 104, art. 148, art. 149 § 3 kpa decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją. Organ powołał się na fakt, iż H. S. posiadała wiedzę o orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r., przynajmniej od roku 2000. Stosownie zaś do art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania strona winna wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o decyzji. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest podstawą do odmowy wznowienia postępowania. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, H. S. reprezentowana przez J. S. wniosła odwołanie do Samorządnego Kolegium Odwoławczego w B., zgodnie z pouczeniem zawartym w w/w decyzji. Powyższe odwołanie zostało przekazane do Wojewody P. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...]. Pełnomocnik odwołującej podniósł, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności, które powinny stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Wnioskodawczyni otrzymała bowiem prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...] [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po M. K. przez żonę L. K. i córkę H. S., po [...] części każda z nich, w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne. Zdaniem pełnomocnika, na mocy wskazanego wyżej postanowienia H. S. stała się właścicielką [...] przedmiotowego gospodarstwa rolnego, powinna zatem brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda P. nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy wskazał, iż wniosek H. S. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r. nr [...] wpłynął do organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2009 r. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż z wniosku w/w toczyło się już w Starostwie Powiatowym w B. postępowanie w przedmiocie zwrotu gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego na terenie wsi F. W. i Z., gmina Z., stanowiącego własność M. K., przejętego na własność Skarbu Państwa jako opuszczone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] maja 1971 r., która stała się ostateczną [...] czerwca 1971 r. Starostwo Powiatowe w B. po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...] umorzyło postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe, uznając, że aktualnie brak jest przepisów prawnych regulujących zwrot tego rodzaju gospodarstw na rzecz byłych właścicieli bądź ich spadkobierców. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane decyzją Wojewody P. z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...]. Wniesiona zaś skarga na to orzeczenie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku, wyrokiem z dnia 16 listopada 2000 r, sygn. akt SA/Bk775/00. Nadto w przedmiotowej sprawie toczyło się również z wniosku H. S. postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1971 r. Nr [...], dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, figurującego na M. K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]. Skarga złożona przez H. S. na to orzeczenie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 795/03. Następnie Wojewoda P. wyjaśnił, iż organ administracji rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania ma obowiązek kierowania się zasadami określonymi w art. 145-152 kpa. Stad w pierwszej kolejności organ powinien zbadać formalne przesłanki warunkujące wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Organ musi przeanalizować, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia, wyczerpująco wymienionych w przepisach art. 145 § 1 i art. 145a kpa oraz czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku z art. 148 kpa. W przypadku łącznego spełnienia w/w przesłanek następuje wznowienie postępowania, a brak chociażby jednego z tych elementów skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Badając formalne przesłanki warunkujące wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że nie wszystkie z nich zostały spełnione a co za tym idzie brak jest podstaw do podjęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Strona postępowania wskazała, iż żąda wszczęcia postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż strona własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Tymczasem analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, iż strona wiedziała o decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r., w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego M. K., przynajmniej od [...] r., kiedy to wystąpiła z wnioskiem o zwrotu gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego na terenie wsi F. W. i Z., gmina Z., stanowiącego własność M. K., przejętego na własność Skarbu Państwa jako opuszczone. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa wyżej. Od tej decyzji H. S. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów art. 2, 7, 21, 31 pkt 3, 32 pkt 1 i 64 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisów prawa cywilnego i prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B. oraz przepisów art. 6, 7, 8, 28, 145 § 1 pkt 4 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację (tożsamą z prezentowaną w postępowaniu administracyjnym) skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu i instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych decyzji. Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli sądowej zainicjowane zostało wnioskiem H. S. złożonym w dniu [...] sierpnia 2009 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r., w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego M. K. Jako podstawę wznowienia skarżąca podała przepis w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym do kwestii wznowienia postępowania, pozostawiając poza zakresem kognicji organów okoliczności dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1971 r. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem zawartym w podaniu i nie może zmienić z urzędu jego kwalifikacji (vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1988 r., IV S.A. 35/88, PiŻ 1988, Nr 30, s.15). W konsekwencji i kognicja sądu ogranicza się tylko do zbadania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego wznowienia, pomijając pozostałe zarzuty – skierowane do orzeczenia podjętego w dniu [...] maja 1971 r. Rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ administracyjny zobligowany jest kierować się zasadami wyrażonymi w przepisach art. 145 – 152 kpa. W szczególności wskazać należy, iż postępowanie wznowieniowe można podzielić na dwie fazy. W pierwszej kolejności organ powinien zbadać tzw. przesłanki formalne, tj. 1) czy wniosek pochodzi od strony postępowania, 2) czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia wyczerpująco wymienionych w przepisach art. 145 § 1 kpa i art.145a kpa oraz 3) czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku z art. 148 kpa. Jedynie łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych przesłanek skutkuje zakończeniem tej fazy postępowania wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania i w konsekwencji możliwością przejścia do drugiej części postępowania, polegającej na merytorycznym rozpoznaniu podstaw wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 kpa. W przypadku zaś nie spełnienia którejkolwiek z przyczyn formalnych, o których mowa wyżej, organ na podstawie art. 149 § 3 kpa wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Powyższa okoliczność zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem jak słusznie wskazały organy obu instancji wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zgodnie z brzmieniem art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W sytuacji złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy) bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). Wykazanie okoliczności świadczących o dotrzymaniu terminu spoczywa na stronie ubiegającej się o wznowienie postępowania. Organ natomiast zobowiązany jest z urzędu badać dochowanie terminu (tak: NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1164/95, niepubl.). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólnej trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) i stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 kpa (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 1996 r., s. 649). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem w/w terminu. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca posiadała wiedzę o w/w ostatecznym orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1971 r. co najmniej od roku [...] roku, kiedy to wystąpiła z wnioskiem o zwrot gospodarstwa rolnego, położonego na terenie wsi F. W. i Z., gmina Z., stanowiącego własność M. K., przejętego na własność Skarbu Państwa jako opuszczone. Powyższy wniosek został rozpoznany decyzją Starosty B. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymana w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...], wniesiona zaś skarga na to orzeczenie oddalona wyrokiem NSA OZ w Białymstoku z dnia 16 listopada 2200 r., sygn. akt SA/Bk 775/00. Dodatkowo wskazać należy, iż na wniosek skarżącej przed Wojewodą P. toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego na wstępie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]. Skarga złożona przez H. S. na to orzeczenie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 795/03. Przedstawione fakty w sposób bezsporny potwierdzają, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 kpa. Podanie skarżącej o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie zostało wniesione w dniu [...] sierpnia 2009 r., a zatem prawie po 9 latach od uzyskania wiedzy o decyzji ostatecznej. Końcowo już niejako marginalnie zauważyć należy, iż powyższe stanowisko zostało wyprzedzająco zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt IV Sa 795/04 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymującej decyzję Wojewody P. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, gdzie Sąd w uzasadnieniu wyroku na stronie 2 stwierdził: "nawet w sytuacji gdyby, mimo braku stwierdzenia nabycia spadku po ojcu przyjąć, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przejęcie gospodarstwa rolnego na rzecz Państw, jako opuszczonego i przedmiotowe gospodarstwo skarżąca odziedziczyłaby, to naruszenie jej prawa do obrony swych roszczeń (...) skutkowałyby wznowieniem postępowania i stanowiłyby przesłankę do złożenia stosownego podania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na marginesie trzeba jednak zaznaczyć, że termin do skorzystania z tego środka już upłynął". W tym stanie rzeczy wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania było zasadne. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa w tym Konstytucji RP oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.