II SA/Bk 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. Z., K. J. Z., N. Z. i P. D. Z. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki budynków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł., na wniosek S. Z., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynków gospodarczych znajdujących się na działkach o nr [...], położonych w Ł., przy ul. K. [...]. W dniu [...] września 2010r. organ przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że na działce o nr [...], stanowiącej własność G. Z. i jej nieżyjącego męża K. Z. oraz na części działki o nr [...], będącej własnością S. Z, znajdują się trzy budynki gospodarcze stanowiące jedną bryłę, parterowe, murowane z dachem dwuspadowym, krytym eternitem i papą. Ustalono też, że od strony działki o nr [...] brak jest otworów okiennych i drzwiowych, a stan techniczny budynków nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia. W dniu [...] listopada 2010r. organ przesłuchał - w charakterze świadka – G. Z., i na tej podstawie ustalił, że kontrolowane budynki zostały wybudowane przez jej nieżyjącego męża – K. Z. w 1958 roku, a następnie przekazane do użytkowania w urzędzie. Świadek podał jednocześnie, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących tych budynków. Na podstawie powyższych okoliczności organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż kontrolowane budynki zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę i decyzją z dnia 24 listopada 2010r., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, odmówił nakazania G. Z. ich rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ zastrzegł jednocześnie, że kwestia naruszenia własności działki sąsiedniej przy wznoszeniu budynków może być rozstrzygnięta jedynie na drodze cywilno-prawnej. Odwołanie od tej decyzji złożył pełnomocnik S. Z. – W. G. argumentując, że przedmiotowe budynki powstały w warunkach samowoli budowlanej, a ich stan technicznych jest bardzo zły. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu nie znaleziono dowodów wskazujących na to, aby kontrolowane budynki powstały w warunkach samowoli budowlanej. W tym względzie organ I instancji oparł się na oświadczeniu G. Z., podkreślając, że jego prawdziwość nie budzi wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego skoro twierdzenie skarżącego nie znalazły potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, to orzeczenie w tych okolicznościach rozbiórki byłoby bezpodstawne, stąd też organ I instancji słusznie odmówił jej nakazania na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł pełnomocnik S. Z., zarzucając organom nadzoru budowlanego nierzetelne ustalenia stanu faktycznego, oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na oświadczeniu G. Z. – właścicielce kontrolowanych budynków oraz całkowite pominięcie prawa własności. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco organ wyjaśnił, iż okoliczność przesłuchania Pani Z. jako świadka, bez udziału pozostałych stron postępowania, a więc z naruszeniem art. 79 § 1 kpa, nie miała wpływu na prawidłowość podjętej decyzji, albowiem oświadczenie to nie było decydujące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa w stopniu kwalifikującym ją do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 24 listopada 2010r. odmawiającą, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze z.), G. Z. wydania nakazu rozbiórki wybudowanych budynków gospodarczych na działkach o nr [...], położonych w Ł.. Jak wynika z ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, kontrolowane budynki gospodarcze zostały wybudowane w 1958 roku przez K. Z. (męża G. Z.). Powyższa okoliczność jest bezsporna i została potwierdzona przez strony na rozprawie sądowej w dniu [...] kwietnia 2014r. A skoro tak, to nie może budzić wątpliwości, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miał przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), który przewiduje, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi zatem na datę wybudowania spornych obiektów, tj. lata 50-te, w sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepisy prawa budowlanego z 1974 roku mają bowiem zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.). Jak stanowi art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Wprowadzając ustawę z 1974 r. ustawodawca zdecydował zatem o stosowaniu nowej ustawy do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tą regulacją przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej będą miały także zastosowanie do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 marca 1975 r., o ile zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (tak: NSA w uchwale z 16 grudnia 2013r. II OPS 2/13, Lex nr 1404021). Przywołane powyżej przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, iż dla oceny zgodności wybudowania obiektów z przepisami znaczenie mają przepisy obowiązujące w dacie ich budowy, a nie przepisy obowiązujące w dacie orzekania w postępowaniu legalizacyjnym. Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie organy, wbrew opisanej zasadzie, oparły swoje rozstrzygnięcie o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Powołany przepis, jak wykazano już wyżej, nie miał jednak w przedmiotowym postępowaniu zastosowania, zatem powołanie go w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Już tylko z tego względu kontrolowana decyzja kwalifikowała się do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym niemniej sądowa kontrola zaskarżonych decyzji ujawniła też inne nieprawidłowości, których zaistnienie było podstawą do stwierdzenia nieważności tychże decyzji. Po pierwsze, ustalenia organów obu instancji w przedmiotowej sprawie opierają się wyłącznie na oświadczeniu strony postępowania – G. Z. (żony inwestora i właścicielki działki o nr [...]), która, jak wynika z akt postępowania została przesłuchana w charakterze świadka. Jak stanowi natomiast art. 86 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Wyjaśnić jednak należy, że dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym, przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy zgodnie z regułami określonymi w kodeksie, lecz mimo tego pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca, a więc organ I instancji, przesłuchując stronę postępowania – G. Z., zanim wyczerpane zostały inne środki dowodowe, niewątpliwie naruszył wspomniany art. 86 kpa. Ponadto, co należy podkreślić G. Z. mogła być w prowadzonym postępowaniu przesłuchana wyłącznie w charakterze strony, tymczasem, jak wynika z protokołu przesłuchania świadka z dnia [...] listopada 2010r., organ I instancji uczynił z niej świadka we własnej sprawie. Powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny potwierdzają, że organy I i II instancji uchybiły nie tylko przepisom postępowania dowodowego (tj. art. 79 i 86 kpa), ale i zasadzie prawdy obiektywnej z art. 7 kpa, nakazującej organom prowadzącym postępowanie podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 kpa, który zobowiązuje organy administracji publicznej, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Dopiero bowiem całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W konsekwencji obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania w ramach, którego winien ustalić, czy inwestor przed wybudowaniem spornych budynków uzyskał pozwolenie na budowę, czy też budynki te stanowią samowolę budowlaną. W zależności zaś od poczynionych ustaleń postępowanie powinno się zakończyć albo wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.), albo decyzją nakazującą inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego z 1974r.), względnie umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego w przypadku ustalenia, iż budowa przedmiotowych budynków została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub wybudowaniem bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, w tym warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Końcowo należy zwrócić uwagę na jeszcze jedno uchybienie, którym obciążana jest zaskarżona decyzja, a mianowicie brak imiennej pieczątki z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonych decyzji podjęto na podstawie art. 152 powołanej ustawy.