II SA/Bk 560/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o budowę sieci kanalizacyjnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty Z. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek Wójta Gminy Z. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości W. Z. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta Z., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], zobowiązał inwestora – Wójta Gminy Z. do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powyższej inwestycji poprzez złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawierające tytuł, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem dokumentów, z których wynika powyższe prawo. W postanowieniu zawarto pouczenie, że powyższy brak należy uzupełnić w ciągu 7 dni od daty otrzymania postanowienia oraz, że nieusunięcie go w określonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Inwestor nie uzupełnił przedmiotowego braku w wyznaczonym terminie, wobec czego, zgodnie z treścią art. 64 § 2 kpa pozostawiono wniosek bez rozpoznania. O powyższym strony zostały poinformowane pismem Starosty Z. z dnia 16 kwietnia 2009 r. Od powyższego pisma odwołanie do Wojewody P. złożyła J. K. i zarzuciła naruszenie art. 64 § 2, art. 104 § 1, art. 107 § 1 oraz art. 7 i 10 § 1 kpa. Zdaniem odwołującej kwestionowane pismo jest decyzją administracyjną, gdyż kończy sprawę w danej instancji i zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami art. 107 § 1 kpa z wyjątkiem pouczenia o trybie odwoławczym i właściwego uzasadnienia. Jest to jednak decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto skarżąca podniosła, że po wszczęciu postępowania administracyjnego (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w oparciu o art. 64 § 2 kpa jest niedopuszczalne. Organ I instancji nie przekazał powyższego odwołania do Wojewody P. Ograniczył się do poinformowania J. K., że pisma z dnia 16 kwietnia 2009 r. nie można traktować jako decyzji rozstrzygającej sprawę, od której służy stronie odwołanie (pismo z dnia 14 maja 2009 r.). Dlatego też pismem z dnia 25 maja 2009 r. złożyła ona odwołanie bezpośrednio do Wojewody P. Wojewoda P. w odpowiedzi poinformował J. K. (pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]), że działanie Starosty Z. jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Został on zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę. Ponieważ wniosek inwestora nie spełniał wymogów przepisu art. 33 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Starosta Z. zgodnie z obowiązującym prawem w trybie art.64 § 2 kpa wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku wyznaczając termin do jego uzupełnienia. Nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie skutkuje pozostawieniem go bez rozpatrzenia co też uczynił Starosta Z. powiadamiając o tym strony postępowania. Pismo informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia nie posiada znamion decyzji i nie służy od niego odwołanie, dlatego też Starosta Z. do zarzutów podnoszonych w piśmie pod nazwą odwołanie, odniósł się pismem z dnia 14 maja 2009 r. i uczynił to zgodnie z prawem. J. K. od powyższego pisma Wojewody P. wywiodła skargę do sądu administracyjnego. Wojewoda P., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie naprawczym, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że organ odwoławczy w odpowiedzi na odwołanie J. K. od pisma Starosty Z. z dnia 16 kwietnia 2009 r. powinien zamiast informacji udzielonej pismem z dnia 4 czerwca 2009 r. wydać decyzję umarzającą postępowanie. Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła J. K. i zarzuciła rażące naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wskazując na to naruszenie wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, względnie o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywiodła, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. może mieć zastosowanie jedynie w przypadku gdy organ, którego działanie zaskarżono w całości uwzględnia skargę. Zakres skargi wyznaczają zaś żądania skarżącego, które w przedmiotowej sprawie dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia 4 czerwca 2009 r. i decyzji Starosty Z. z dnia 16 kwietnia 2009 r. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie można uznać za uwzględnienie skargi w całości. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki, które pozwalałyby uznać, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z uwagi na to, że nie znajduje ona oparcia w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 kpa odwołanie służy od decyzji, a w przedmiotowej sprawie żadna decyzja nie zapadła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz .1270 ze zm). Wojewoda P. w trybie autokontroli umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem J. K. od pisma Starosty Z. z dnia 16 kwietnia 2009 r. pozostawiającego wniosek Wójta Gminy Z. o wydanie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości W. Z. W pierwszej kolejności podnieść należy, że wbrew temu co twierdzi skarżąca, pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. ma charakter czynności materialno – technicznej i nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., II OSK 1268/07, Lex nr 503717). Konsekwencją powyższego stanowiska jest stwierdzenie, że od czynności organu, która nie jest decyzją lecz czynnością materialno – techniczną odwołanie jest niedopuszczalne. Nie istnieje bowiem w sensie prawnym przedmiot zaskarżenia. Wniesienie odwołania od takiej czynności winno skutkować wydaniem postanowienia o jego niedopuszczalności w trybie art. 134 kpa. Postanowienie takie kończy postępowanie w sprawie w związku z czym przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przenosząc te uwagi na grunt sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania wskazać należy, że Wojewoda P. postępując prawidłowo powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania od pisma Starosty Z. Tymczasem Wojewoda najpierw pismem z dnia 4 czerwca 2009 r. poinformował odwołującą się – J. K., że nie przysługuje jej odwołanie gdyż pismo Starosty nie posiada znamion decyzji. Od tego pisma J. K. wywiodła skargę do sądu administracyjnego. Skarga została odrzucona z tej przyczyny, że kwestionowane pismo Wojewody nie jest objęte przedmiotowym katalogiem właściwości sądu administracyjnego (postanowienie z dnia [...] września 2009 r., sygn.[...]). Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., stanowiącą przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej, działając w trybie naprawczym, umorzył postępowanie odwoławcze. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy przed sądem. Sformułowanie "uwzględnić skargę w całości" oznacza, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o powyższy przepis uwzględniać musi w całości żądanie skarżącego. Tryb autokontroli dopuszczalny jest w przypadku wszelkich form działania organów administracji publicznej, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Zakwestionowana w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody P. w sposób rażący narusza powyższą regulację. Z uzasadnienia decyzji wynika, że została ona wydana na skutek niezgodnego z procedurą postępowania organu, który zamiast wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego poinformował pismem o niedopuszczalności odwołania. Wojewoda dokonał zatem autokontroli pisma informującego i w następstwie tego wydał procesową decyzję. Przede wszystkim podnieść należy, że autokontrola pisma była niedopuszczalna, gdyż pismo to nie jest objęte właściwością rzeczową sądu administracyjnego (vide: postanowienie WSA w Białymstoku z dnia [...] września 2009 r. o odrzuceniu skargi na to pismo). Wskazać również należy, że decyzja została wydana niejako w "próżni". W sprawie bowiem nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie co do istoty, dotyczące praw lub obowiązków J. K., które mogłoby być poddane kontroli pod kątem zakresu uwzględniania jej żądań i następnie zmodyfikowane zgodnie z jej stanowiskiem. Ponadto decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze jest decyzją procesową która w żaden sposób nie uwzględnia żądań skarżącej. Z jej pism procesowych wynika, że kwestionuje ona pozostawienie wniosku bez rozpoznania i żąda kontynuowania sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej. W sprawie niniejszej brak było przy tym podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Umorzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas gdy jest bezprzedmiotowe. Jeżeli chodzi o postępowanie odwoławcze to zasadniczo dwie sytuacje wypełniają tę przesłankę: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 54 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w/w ustawy.