II SA/Bk 560/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 4 W dniu [...] czerwca 2005 r. Rada Gminy R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 4. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Rada Gminy R. w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 4 ustaliła, że roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1, 2, 3 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim. Tymczasem z treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zdaniem więc skarżącego, Rada Gminy R. podejmując uchwałę w zakresie unormowania w § 3 ust. 4 dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. Stanowienie takich norm jest zaś niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. pozostawiła kwestię stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) Natomiast organ podjął uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 r. ze zm.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, jak już wskazano wyżej, uchwalono, że "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy, z wliczeniem miesięcy niepełnych zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzenia". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w ust. 4 tego przepisu uregulowano, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stwarza to konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Uregulowanie przyjęte w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a zatem jest nieważne. Zdaniem Sądu uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Użycie przez organ sformułowania "proporcjonalnie do liczby miesięcy" zamiast "proporcjonalnie do liczby dni" stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.