II SA/Bk 563/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi K. B. "K. –B." SA w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i zobowiązania do uiszczenia opłaty oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 5.211,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wskutek podziału nieruchomości oznaczonej nr geod. A o powierzchni 1,6094 ha, położonej w S. obręb nr [...], na działki o nr geodezyjnych: 1 o pow. 0,1360 ha, 2 o pow. 0,1182 ha, 3 o pow. 0,0978 ha, 4 o pow. 0,0951 ha, 5 o pow. 0,0957 ha, 6 o pow. 0,0951 ha oraz 7 o pow. 0,9715 ha, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2011r. nr [...] oraz zobowiązał do jej uiszczenia K. "K." w S. (powoływane dalej jako: Skarżący). Na skutek odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], uchyliło to rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia w/w decyzji był brak w aktach administracyjnych aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, potwierdzającej, iż w wyniku podziału opisanej na wstępie nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Rozpatrując ponownie sprawę, Prezydent Miasta S. uzupełnił materiał dowodowy sprawy o nowy operat szacunkowy i na jego podstawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] ustalił na rzecz K. "K." S.A. w S. opłatę adiacencką w wysokości 1.440,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem działki nr geodezyjny A o powierzchni 1,6094 ha, położonej w S. obręb nr [...], na działki nr geodezyjne .1 o pow. 0,1360 ha, .2 o pow. 0,1182 ha, .3 o pow. 0,0978 ha, .4 o pow. 0,0951 ha, .5 o pow. 0,0957 ha, .6 o pow. 0,0951 ha oraz .7 o pow. 0,9715. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło K. "K." zarzucając jej naruszenie: 1) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak realnego i adekwatnego uzasadnienia decyzji; 2) naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez obdarzenie mocą dowodową operatu szacunkowego sporządzonego wbrew przepisom prawa (tj. z pominięciem art. 4 pkt 11 i art. 4 pkt 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz z naruszeniem § 3 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 153 w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n., wskutek przyjętej korekty cen nieruchomości, które pod względem powierzchni nie są podobne do nieruchomości wycenianej). W ocenie Skarżącego organ I instancji dokonał też błędnej wykładni art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości jest pojęciem tożsamym z sumą wartości działek wydzielonych w wyniku podziału tej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami określających zasady ustalania opłaty adiacenckiej na skutek podziału nieruchomości. Wyjaśnił, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Dalej powołując się na akta sprawy SKO ustaliło, iż na wniosek właściciela nieruchomości, położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr geod. A o powierzchni 1,6094 ha, Prezydent Miasta S. ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011r. zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości na siedem nowych działek, oznaczonych w ewidencji gruntów: 1 o pow. 0,1360 ha, 2 o pow. 0,1182 ha, 3 o pow. 0,0978 ha, 4 o pow. 0,0951 ha, 5 o pow. 0,0957 ha, 6 o pow. 0,0951 ha oraz 7 o pow. 0,9715 ha. W ocenie SKO przedłożona w przedmiotowej sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] października 2013r. całkowicie uzasadnia, iż w wyniku opisanego wyżej podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Ponadto Kolegium uznało, że operat zawiera wszelkie elementy wymagane przepisami, opiera się na prawidłowo ustalonych datach i stanach nieruchomości, a także przedstawia zrozumiały i logiczny tok rozumowania rzeczoznawcy, który z kolei ma oparcie w stosownych przepisach i standardach zawodowych rzeczoznawców. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania w szczególności naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium stwierdziło, że autor operatu właściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 156 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określając wartość wartości rynkowe poszczególnych, nowo powstałych działek gruntu, sumując te wartości dla otrzymania wartości nieruchomości po podziale i porównując tę wartość z wartością nieruchomości przed podziałem, będącej jedną działką ewidencyjną. Za niezasadne SKO uznał również zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, argumentując, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w zgodzie z zasadami ogólnymi wyrażonym w art. 6, 7, 8, 9, 10 i art. 11 k.p.a., a uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył pełnomocnik Skarżącej Spółki zarzucając jej naruszenie: 1) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak realnego i adekwatnego uzasadnienia decyzji, a w szczególności brak uzewnętrznienia wniosków z oceny dowodowej operatu szacunkowego, w którym do porównań przyjęto ceny uzyskane za nieruchomości podobne do poszczególnych części nieruchomości wycenianej, a nie nieruchomości wycenianej, 2) naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obdarzenie mocą dowodową operatu szacunkowego sporządzonego wbrew przepisom prawa, a w szczególności: a) pomijającego treść art. 4 pkt. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. istotę opłaty adiacenckiej, która powinna pokrywać wyłącznie koszty, jakie poniósł Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych, przy czym chodzi wyłącznie o takie zadania i działania Skarbu Państwa, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia u.g.n., b) pomijającego treść art. 4 pkt. 6a u.g.n., zgodnie z którym przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, które nie istnieją jako odrębne nieruchomości, a w konsekwencji także: c) naruszającego treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, traktującego o wycenie nieruchomości, czyli określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości - a nie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - do jej części, d) naruszającego treść art. 153 w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n., wskutek przyjętej korekty cen nieruchomości, które pod względem powierzchni nie są podobne (porównywalne) do nieruchomości wycenianej, 3) błędną wykładnię art. 98a ust. 1 u.g.n. i przyjęcie, że wartość nieruchomości jest pojęciem tożsamym z sumą wartości działek wydzielonych w wyniku podziału tej nieruchomości. Uzasadniając powyższe zarzuty autor skargi podkreślił, że art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 55 oraz 56 rozporządzenia wykonawczego nie dają rzeczoznawcy majątkowemu możliwości szacowania nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, jak uczynił to rzeczoznawca powołany w mniejszej sprawie. Tym bardziej, że po podziale wyceniana nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem (1,6094 ha), taką samą lokalizację oraz taki sam dostęp do infrastruktury. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów skargi podkreślono, że organ dokonuje oceny operatu szacunkowego wyłącznie pod względem formalnym, a nie merytorycznym. Operat sporządzony w niniejszej sprawie jest pod tym względem poprawny i zgodny z obowiązującymi przepisami, a tym samym posiada wartość dowodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi. Zasady i tryb ustalania opłaty adiacenckiej uregulowany został w art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm. – dalej jako u.g.n.). Przepis ten w ustępie l stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Z ustępu la powołanego przepisu wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z ustępu 2 wynika natomiast, że przepisu ust. l nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Ustęp 3 powołanego przepisu stanowi z kolei, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Jak słusznie wskazał organ zastosowanie w sprawie znajduje także art. 146 ust. la u.g.n., zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych wynika, że podział dokonany został na wniosek K."K." S.A., będącego właścicielem działki nr geod. A o powierzchni 1.6094 ha położonej w S. przy ul. [...], Naczelnik Wydziału Geodezji, Gospodarki Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. decyzją znak: [...] z dnia [...] września 2011 r. zatwierdził projekt podziału tej działki na siedem działek nr 1 o pow. 0,1360 ha, 2 o pow. 0,1182 ha, 3 o pow. 0,0978 ha, 4 o pow. 0,0951 ha, 5 o pow. 0,0957 ha, 6 o pow. 0,0951 ha oraz 7 o pow. 0,9715 ha. W wyniku podziału nie wydzielono działek gruntu pod drogi publiczne, ani pod poszerzenie takich dróg. Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że podział jest zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., która szczegółowo określiła warunki podziału nieruchomości na działki budowlane. Decyzja zatwierdzająca podział nie była zaskarżona do organu odwoławczego i stała się ostateczna w dniu 3 października 2011 r. W dniu 3 października 2011 r. obowiązywała uchwała Nr XXIII/206/08 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami mienia gminnego Miasta Suwałki (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 138, poz. 1366 ze zm.), która w § 5 ust. 2 ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei rzeczoznawca majątkowy A. T. w dniu [...] października 2013 r. sporządził operat szacunkowy, w którym określił wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działka nr A o pow. 16094 m2 (przed podziałem) na kwotę 2.862.801 zł i nieruchomości składającej się z działek nr 1 o pow. 1360 m2 , 2 o pow. 1182 m2, 3 o pow. 978 m2 , 4 o pow. 951 m2, 5 o pow. 957 m2, 6 o pow. 951 m2 oraz 7 o pow. 9715 m2 (po podziale) na kwotę 2.867.601 zł. Ponadto minęły ponad dwa lata od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Powyższe okoliczności faktyczne są poza sporem. Kwestią sporną w niniejszej sprawie okazała się prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego jako dowodu wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost daje podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ ocenił operat jako prawidłowy, zaś Skarżący uważa, że przedmiotem operatu szacunkowego winno być określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych, które nie istnieją jako odrębne nieruchomości - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Twierdzenie Skarżącej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Opłata adiacencka, o której mowa w art. 98a ustawy jest związana bowiem ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem ewidencyjnym tej nieruchomości, a nie z podziałem prawnym (cywilnym) jak sugeruje Skarżąca. Innymi słowy opłata może być wówczas ustalona, gdy większą wartość rynkową przedstawiać będzie nieruchomość podzielona na ewidencyjne działki gruntu, składająca się z większej liczby działek gruntu, niż nieruchomość o jednolitym kształcie ewidencyjnym, składająca się z jednej działki. Z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 156 § 1 u.g.n., opinię o wartości nieruchomości sporządzonej w formie operatu szacunkowego może wydać jedynie rzeczoznawca majątkowy, który obowiązany jest uwzględnić stan nieruchomości przed podziałem oraz stan nieruchomości po podziale. Stan nieruchomości przed podziałem jest to stan na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wobec powyższego rzeczoznawca majątkowy powołany przez Prezydenta Miasta S. w niniejszej sprawie właściwie postąpił określając wartości rynkowe jednej, a później poszczególnych nowo powstałych działek gruntu, sumując te wartości dla otrzymania wartości nieruchomości po podziale i porównując tę wartość z wartością nieruchomości przed podziałem, będącej jedną działką ewidencyjną. Istotnym jest także, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 154 ust. 1 powierzyła rzeczoznawcy majątkowemu wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, wskazując, że rzeczoznawca przy wyborze winien uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie określone w planie miejscowym (lub studium albo decyzji o warunkach zabudowy -jak mówi art. 154 ust. 2), stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przedmiotowej sprawie dla określenia wartości rynkowej nieruchomości (tj. wartości określanej dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu - jak stanowi art. 150 ust. 2 ustawy) przed i po podziale rzeczoznawca majątkowy wybrał podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, co przedstawił i uzasadnił na str. 16-23 operatu. Jest to wybór zgodny z powyższymi przepisami ustawy, a także z przepisami § 4 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określającymi, że przy wybranym przez rzeczoznawcę majątkowego podejściu porównawczym można stosować metodę porównywania parami, albo metodę korygowania ceny średniej, albo metodę analizy statystycznej rynku. Skoro z woli ustawodawcy wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości jest autonomiczną decyzją rzeczoznawcy majątkowego, to wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu, nie może on być poddany merytorycznej ocenie organów administracji publicznej; Zdaniem Sądu, wobec powyższego stwierdzić należy, że ziściły się przesłanki do ustalenia Skarżącemu opłaty adiacenckiej. Wysokość tej opłaty stanowi 30% różnicy między wartością nieruchomości po podziale, a wartością nieruchomości przed podziałem. Jak była mowa wyżej rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 2.862.801 zł, zaś po podziale na kwotę 2.867.601 zł (str. 28 operatu). Różnica między nową wartością a poprzednią wynosi 4.800 zł. 30% tej kwoty daje kwotę 1.440 zł. Właśnie w takiej, prawidłowo wyliczonej wysokości organ pierwszej instancji ustalił skarżącej spółce opłatę adiacencką. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Niewątpliwie postępowanie w sprawie ustalenia spółce opłaty adiacenckiej nie jest bezprzedmiotowe, a decyzja Prezydenta Miasta S. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ani bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności. Postępowanie tak pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze przeprowadzone zostało w zgodzie z zasadami ogólnymi, wyrażonymi w art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz kompleksowo wyjaśniło wszystkie przesłanki materialne, określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, wbrew stanowisku Skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi stawiane mu przez art. 107 § 3 K.p.a., a więc opisuje w sposób prawidłowy stan faktyczny i prawny sprawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.