II SA/Bk 564/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. W sierpniu 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wzniesienia przez K. M. na działce o numerze geodezyjnym [...] we wsi Z. G. [...], gmina J., budynku inwentarskiego – obory. Postanowieniem z dnia [...] września 2013r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, organ zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 20 stycznia 2014r. dokumentów prowadzących do zalegalizowania obiektu w postaci: - zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy - czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu wraz z opiniami i uzgodnieniami - oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ, że inwestor podczas kontroli nie okazał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obory a do protokołu kontroli zeznał, że wybudował obiekt w latach 2008 – 2009 sposobem gospodarczym bez kierownika budowy. Podawał, że pozwolenie na budowę posiadał ale dokument zaginął. Starostwo Powiatowe w S. poinformowało organ nadzoru budowlanego, że nie odnaleziono w zasobach dokumentu w postaci pozwolenia na budowę obory udzielonego skarżącemu. Również Wójt Gminy J. poinformował, że nie dysponuje takim dokumentem, ponieważ dokumentację związaną z pozwoleniami na budowę przekazał Urzędowi Rejonowemu w S. zgodnie z ustawą kompetencyjną. W trakcie oględzin, przeprowadzonych 24 września 2013r. inwestor sprostował złożone do protokołu kontroli oświadczenie o dacie budowy obory stwierdzając, że omyłkowo podał lata 2000-2009. W rzeczywistości budowę rozpoczął w latach 1987 – 1988 a zakończył w 2009r. Organ opisał też treść zeznań świadków przesłuchanych w trakcie oględzin w osobach J. D., S. D., A. B. i F. J. Oceniając te zeznania oraz twierdzenia inwestora a także mając na uwadze wygląd elementów konstrukcyjnych obiektu, organ stwierdził, że obora została wybudowana w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i jest samowolą budowlaną, podlegającą procedurze legalizacji. W uzasadnieniu postanowienia zawarta została informacja, że opłata legalizacyjna wyniesie kwotę 25 000 złotych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. organ nadzoru budowlanego I instancji powołując się na art. 49 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 59 f ustawy Prawo budowlane ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 złotych, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że w dniu 17 stycznia 2014r. inwestor przedłożył dokumentacją w postaci ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla budynku inwentarskiego oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zażaleniu na to postanowienie inwestor sprzeciwił się uznaniu budynku inwentarskiego za samowolę budowlaną. Podał, że inwestycja była remontem i przebudową starego budynku gospodarczego, do legalizacji których to robót budowlanych nie mają zastosowania przepisy art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty się kwalifikowały na zgłoszenie zamiaru ich wykonania. Nadto organ błędnie przyjął, że roboty były zrealizowane pod rządami nowego Prawa budowlanego, podczas gdy były prowadzone i wykonywane w latach 80 – tych, gdy obowiązywała ustawa Prawo budowlane z 1974r. Ustalenie okresu budowy i daty zakończenia robót jest istotne dla stosowania właściwych przepisów. Zdaniem strony w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r i nie mają zastosowania przepisy nowego Prawa budowlanego dotyczące opłat legalizacyjnych, a zalegalizowanie robót powinno być darmowe. Fakt, że ani u inwestora ani w organach administracji nie zachowało się pozwolenie na budowę nie uprawnia do stwierdzenia, że budynek powstał w ramach samowoli budowlanej. Przepisy starego Prawa budowlanego nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę. Żalący się wyraził stanowisko o konieczności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Końcowo nadmienił, że zastosowanie w jego sprawie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. sygn. P 27/05, zgodnie z którym osoby, które wzniosły obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej przed 10 lipca 1998r. mogą po spełnieniu pewnych warunków zalegalizować go bez wnoszenia opłaty legalizacyjnej. Art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie nie zostało uwzględnione. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po jego rozpoznaniu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. orzekł o utrzymaniu mocy postanowienia organu I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko organu pierwszoinstancyjnego co do ustalenia, że inwestor popełnił samowolę budowlaną dokonując samowolnej odbudowy budynku inwentarskiego, w wyniku której nastąpiło zwiększenie kubatury obiektu ponieważ inwestor także nadbudował obiekt. Powyższe ustalenia zostały dokonane na podstawie złożonych do protokołu oględzin oświadczeń świadków dokonanej odbudowy. Ich twierdzenia organ II instancji uznał za wiarygodne i spójne. Na ich podstawie przyjął organ, że w 1995r. były już wykonane fundamenty budynku obory, a w 2001r. jedna wschodnia ściana była odbudowana, a trzy pozostawały stare. Nadbudowę i odbudowę pozostałych ścian wykonano w kolejnych latach, a całość zakończono do 2011r. Z relacją świadków zbieżne jest też oświadczenie inwestora, który do protokołu oględzin podał, że budowę rozpoczął w latach 1987- 1988, a zakończył w 2009r., czym dokonał zmiany pierwotnego oświadczenia złożonego do protokołu kontroli, że oborę wybudował w latach 2000-2009. Z tych przyczyn za prawidłową organ II instancji przyjął ocenę zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994r. skoro budowa nie została zakończona przed wejściem w zycie tego prawa. Odbudowa i nadbudowa obiektu wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie okazał, a poszukiwania dokumentu w zasobach organów administracji, które mogłyby taką dokumentację posiadać, także nie dały rezultatu. Organ II instancji podkreślił zmienność twierdzeń inwestora składanych w toku postępowania, modyfikujących pierwotne wyjaśnienia. Zauważył, ze inwestor przedłożył konieczne do legalizacji dokumenty, do przedstawienia których został zobowiązany i był pouczony o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy zaakceptował prawidłowość naliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej w świetle zasady określonej art. 59 f Prawa budowlanego. Stwierdził, że wobec dwukrotnego przyznania inwestora, że budowę zakończył w 2009r.,nie mogły mieć zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Zmianę twierdzeń inwestora co do daty zakończenia budowy, organ odebrał jako nieudolną próbę uniknięcia odpowiedzialności finansowej za zalegalizowanie obiektu. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na ostateczne postanowienie, skarżący K. M. podtrzymał twierdzenia odwołania. Zaprzeczył, by wzniesienie budynku obory było samowolą budowlaną i stwierdził, ze budowa została ukończona przed 1995r. W latach późniejszych roboty budowlane były prowadzone jedynie wewnątrz budynku. Dodał, ze w okresie budowy zgłoszenie budynku do użytkowania nie wymagało formalności. O zakończeniu budowy powiadomił pracownika urzędu – pana Bućko i zostało to uznane za wystarczające. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2014r. (k. 35 akt sadowych) skarżący K. M. powołał się na. akta postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w S. pod sygn. DS [...] w sprawie odpowiedzialności karnej skarżącego za będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego samowolę budowlaną, jako zawierające (zdaniem strony) dowody mające zaprzeczać ustaleniom organu. Z akt powyższych Sąd dopuścił dowód (vide: protokół rozprawy k. 108 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ale zawsze jest związany przedmiotem zaskarżenia, wyznaczającym granice kontroli sądowej w danej sprawie. Związanie granicami sprawy oznacza kontrolę legalności tego stosunku administracyjnoprawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest postanowienie organu nadzoru budowlanego o ustaleniu na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz 59 "f" i 59 "g" Prawa budowlanego opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie stanowi jeden z koniecznych warunków zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Opłata legalizacyjna jest ustalana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Do opłaty tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 "f" ust. 1, z tym, że kara obliczona według wskazanych przepisów ulega 50 – krotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 10.11.2005r. (sygn. IISA/Lu 501/2005) ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega – zdaniem sądu – wątpliwości, że realizacja przez skarżącego inwestycji w postaci odbudowy i nadbudowy budynku inwentarskiego (opisanego w postanowieniu) była klasyczną samowolą budowlaną. Wniosek o braku pozwolenia na budowę oraz o zakresie robót budowlanych organ nadzoru budowlanego wyprowadził nie tylko z okoliczności nieokazania przez inwestora decyzji pozwalającej na budowę, ale z całokształtu okoliczności sprawy. Organ, jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, wziął pod uwagę zeznania świadków złożone do protokołu oględzin przeprowadzonych 24 września 2013r., z których wynikało, że roboty budowlane przy oborze rozpoczęte przed 1995 rokiem, zostały zakończone do 2011r. oraz oświadczenie samego skarżącego, który stwierdził, że budowę rozpoczął w latach 1987 – 1988, a zakończył w 2009r. Fakt zaginięcia dokumentów związanych z udzielonym pozwoleniem na budowę nie został potwierdzony podjętymi przez organ czynnościami poszukiwawczymi w organach administracji, które powinny dysponować takimi dokumentami albo wzmianką o ich wydaniu w rejestrach prowadzonych przez te organy. Organ ocenił treść dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i poprzez pryzmat postawy skarżącego, który w toku postępowania zmieniał swoje stanowisko. Na podstawie zeznań świadków skonfrontowanych z dokumentacją fotograficzną pozyskaną z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, organ ustalił, że skarżący odbudował oborę na miejscu istniejącej pierwotnie, jednocześnie nadbudowując, przez co zwiększył kubaturę obiektu. Takie zaś roboty budowlane są traktowane jako budowa obiektu w świetle słownika pojęć ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (vide: art. 28 Prawa budowlanego). Pozwolenie na opisane wyżej roboty budowlane było także wymagane w świetle przepisów prawa obowiązujących przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. tj. w okresie rozpoczęcia robót budowlanych przez skarżącego przypadającego na lata 90 – te XX wieku (vide: par. 44 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. z 1975r. Nr 8, poz. 48). Akta postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w S. w sprawie przypisania skarżącemu odpowiedzialności karnej za samowolę budowlaną, z których Sąd dopuścił dowód, nie zawierają – wbrew twierdzeniu strony – dowodów przeczących ustaleniu organu, że zakończenie robót budowlanych miało miejsce w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. i w jego brzmieniu nakazującym przeprowadzenie procedury legalizacyjnej z art. 48 tejże ustawy, bezwzględnie wiążącej się z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Z akt postępowania przygotowawczego wynika bowiem okoliczność odmowy wszczęcia dochodzenia w sprawie z uwagi na stwierdzenie, ze doszło do przedawnienia karalności czynu albowiem od zakończenia budowy, ustalonego na okres lata 2008r., upłynęło 5 lat. Ustalenie organu ścigania daty zakończenia budowy na rok wcześniej niż przyjęta przez organ nadzoru budowlanego, nie wpływa na zmianę prawnej kwalifikacji robót i zastosowanie sankcji. W konsekwencji niepodważonego, zdaniem Sądu, ustalenia, że roboty budowlane przy odbudowie i nadbudowie spornego budynku inwentarskiego, zostały zakończone po 11 lipca 2003r. nie mógł mieć też zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. sygn. P 27/05. Mocą tego wyroku został uznany za niekonstytucyjny przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, w zakresie, w jakim wyłączyły stosowanie pierwotnego brzmienia art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego do przypadków budowy obiektu budowlanego, w których do 10 lipca 2003r.uplynął pięcioletni termin od zakończenia budowy. Dla zalegalizowania zatem spornego obiektu budowlanego bez opłaty legalizacyjnej konieczne byłoby wykazanie przez skarżącego, że roboty budowlane zostały zakończone w spornym obiekcie i to w sposób pozwalający na uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie, co najmniej przed 11 lipca 1998r. (tj. na 5 lat przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą z 27 marca 2003r.). Wprawdzie skarżący w skardze prezentuje stanowisko dalej jeszcze idące, bo wskazujące na zakończenie budowy jeszcze przed wejściem w życie nowego Prawa budowlanego, ale stanowisko powyższe w świetle dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym i ocenionych należycie przez organ, skład orzekający odbiera jako świadome usiłowanie uniknięcia sankcji finansowej wiążącej się z procedurą legalizacyjną. Dywagacje strony o akceptacji władz i przepisów dla robót budowlanych prowadzonych przez nią, nie znajdują potwierdzenia ani w treści norm prawnych powołanych w odpowiedzi na skargę ani w oficjalnym stanowisku organów, do których organ nadzoru budowlanego zwracał się o sprawdzenie faktu udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. Ewidentny fakt realizacji spornego budynku w warunkach samowoli budowlanej potwierdza słuszność wszczęcia postępowania administracyjnego legalizacyjnego, albowiem stosownie do obecnego brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane, nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego może być orzeczony tylko wówczas, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (vide: wyrok NSA z 20.01.2009r. sygn. II OSK 1879/2007, Lex Polonica nr 2011943), z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej skarżący korzystał poprzez faktyczne wypełnienie obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia 30 września 2013r. Wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest potwierdzeniem pozytywnej oceny złożonej przez skarżącego dokumentacji projektowo – powykonawczej i innych dokumentów koniecznych dla uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na użytkowanie. Dopiero bowiem pozytywna ocena przedłożonej przez stronę dokumentacji stanowi podstawę do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Przedłożenie przez skarżącego dokumentów koniecznych do legalizacji robót budowlanych, równoznaczne w świetle zapisu art. 48 ust. 5 prawa budowlanego z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego, czyniło koniecznym wydanie skarżonego postanowienia. Skarżący, co należy podkreślić, musiał mieć świadomość ustalenia opłaty legalizacyjnej jako warunku legalizacji samowoli budowlanej, albowiem o wymogu jej poniesienia był poinformowany w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek przedłożenia koniecznej dokumentacji. Wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest przy tym uznaniowa, gdyż sposób jej wyliczenia określają przywołane w postanowieniu przepisy Prawa budowlanego. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i sam skarżący nie zgłasza zarzutu błędnego wyliczenia opłaty. Jak stanowi przepis art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, odczytywany w powiązaniu z art. 59 "f" ust. 1 prawa budowlanego, do którego odsyła art. 49 ust. 2, opłata legalizacyjna jest 50 – krotnością kary będącej iloczynem stawki opłaty (s = 500, co wynika z art. 59 "f" prawa budowlanego), współczynnika kategorii obiektu budowlanego wynikającego z załącznika do ustawy Prawo budowlane (w tym wypadku k = 1,0) i wynikającego z załącznika do ustawy Prawo budowlane współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w tym wypadku w = 1,0). Stwierdzając zaistnienie w sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej i prawidłowość obliczenia jej wysokości, nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. Argumentacja strony zawarta w skardze nie podważyła trafności kwestionowanego postanowienia. Mając powyższe na uwadze sąd skargę jako niezasadną oddalił (art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).