II SA/Bk 567/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Wojciech Stachurski, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 05 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu S. z dnia [...] marca 2005r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] Starosta Powiatu S. orzekł o uznaniu J. C. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu wyżej wymienionej prawa do zasiłku na okres 12 miesięcy od dnia 09 grudnia 2004r. w wysokości 605,10 zł miesięcznie. Decyzja ta stała się ostateczną. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. nr [...] tenże organ wznowił z urzędu postępowanie zakończone powyższą decyzją w uzasadnieniu wywodząc, iż w chwili wydawania tej decyzji Powiatowy Urząd Pracy w S. nie posiadał informacji dotyczącej zatrudnienia J. C. w okresie od dnia 01 grudnia 2003r. do dnia 30 listopada 2004r. i osiągania wynagrodzenia, od którego nie istniał obowiązek odprowadzania przez pracodawcę składek na Fundusz Pracy. Decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...] podjętą w wyniku wznowienia postępowania działający z upoważnienia Starosty S. pracownik PUP w S. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] i orzekł o uznaniu J. C. za osobę bezrobotną z dniem 01 grudnia 2004r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ wywiódł, iż w dniu 16 lutego 2005r. uzyskał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/B. Inspektorat w S. (pismo z dnia 15 lutego 2005r. nr [...]) o zatrudnieniu i osiąganiu przez J. C. wynagrodzenia w okresie od 01 czerwca 2004r. do 30 listopada 2004r., od którego nie istniał obowiązek odprowadzania przez pracodawcę składek na Fundusz Pracy. Mając na uwadze powyższe oraz treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) organ decyzyjny stwierdził, iż J. C. posiada okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych wynoszący 183 dni, niewystarczający do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się J. C. w odwołaniu wniesionym do Wojewody P. wywodząc, iż w okresie czasu od 01 grudnia 2003r. do 30 listopada 2004r. była zatrudniona przez J. G. w charakterze pomocy domowej. Od uzyskanych z tego tytułu dochodów były odprowadzane przez pracodawcę składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku ze zmianą przepisów, odwołującej zaliczono jedynie stoosiemdziesięciotrzydniowy okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych, pomijając okres, gdy przestał istnieć obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy od tego rodzaju pracodawcy, jaki ją zatrudniał. Odwołująca się wskazała, iż nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji prawnych wynikających z faktu podjęcia przez Powiatowy Urząd Pracy w S. dopiero w marcu 2005r. informacji o zmianie przepisów prawa skutkujących w jej sytuacji skróceniem okresu uprawniającego do prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Obowiązkiem organu było wcześniejsze poinformowanie osób zainteresowanych o zaistniałej zmianie przepisów prawnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w uzasadnieniu wywodząc, iż J. C. w dniu rejestracji w PUP w S. tj. dnia 01 grudnia 2004r. spełniała warunki określone w treści art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uprawniające do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Okoliczności podniesione w wyżej wskazanym piśmie ZUS z dnia 15 lutego 2005r. wynikające ze zmiany stanu prawnego stanowiły podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją oraz w konsekwencji doprowadziły do uznania wyżej wymienionej za osobę bezrobotną i orzeczenia o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Cytując treść art. 2 ust. 1 pkt 25 w zw,. z art. 104 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia ... Wojewoda P. stwierdził, że J. G. – zatrudniająca skarżącą od dnia 01 czerwca 2004r. przestała spełniać ustawowe warunki pracodawcy mającego obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Dlatego okres pracy J. C. od tej daty był okresem bezskładkowym i nie wliczał się do okresu zatrudnienia mającego znaczenie dla prawa do zasiłku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. C. zarzuciła Staroście Powiatu S. bezpodstawne wznowienie postępowania administracyjnego oraz bezzasadne uchylenie własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...], nadto podkreśliła, iż organ pierwszej instancji z urzędu powinien znać obowiązujące przepisy prawa, a nie podejmować działania prawne dopiero po uzyskaniu informacji od ZUS. W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w odwołaniu, w konkluzji wnosząc o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy tym z mocy ar. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a z mocy art. 135 p.p.s.a stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. Zatem w sprawie niniejszej kontroli sądu podlegały wydane w przedmiotowym postępowaniu decyzje oraz postanowienia, w tym postanowienie o wznowieniu postępowania. Głównym zarzutem skargi pozostaje bezzasadność wznowienia z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie uznania skarżącej za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Za kluczową w niniejszej sprawie należy uznać odpowiedź na pytanie, czy podniesiona przez organ okoliczność (zawarta w treści pisma z dnia 15 lutego 2005r. nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacja, iż w związku z wejściem w życie dnia 01 czerwca 2004r. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na pracodawcy zatrudniającym J. C. nie ciążył od tej daty obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy) mogła stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie powołanego przez organy art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie cytowanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1. ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe, 2. istnienie nowych okoliczności faktycznych oraz dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej, 3. nowe okoliczności faktyczne oraz dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1997r. sygn. akt II SA 77/97, publ. LEX nr 32672). Przesłanki te nie zaistniały w sprawie niniejszej, zatem postępowanie administracyjne zostało wznowione z naruszeniem cytowanego wyżej przepisu, tj. błędnie uznano, że została w tej sprawie spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie NSA i doktrynie, nowa okoliczność faktyczna dotyczyć może wyłącznie stanu faktycznego sprawy, stanowiąc zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa. Nieznajomość prawa, zmiana stanu prawnego, odmienna wykładnia przepisów prawa nie są więc "nowymi okolicznościami", które mogą uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie wskazanego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 13 lipca 1994r., sygn. akt III SA 1800/93, publ. ONSA 1995, nr 3 poz. 114; wyrok NSA z dnia 28 października 1999r., sygn. akt IV SA 1914/97, publ. LEX nr 48654; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1999r. sygn. akt ISA 1023/98, publ. LEX nr 47963; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2005r. s. 648-649). Rozwijając stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 26.10.2004r. w sprawie III SA 2925/03 (Lex nr 146763) skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdza, że błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi dla organów administracji państwowej podstawy do wznowienia postępowania. Stanowi taką podstawę wadliwe ustalenie stanu faktycznego w wyniku istnienia w dniu wydania decyzji okoliczności faktycznych lub dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w danej sprawie, ale nie znanych wówczas organowi decyzyjnemu. Okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy są zdarzeniami niezależnymi od treści przepisów prawa. Zatem niezastosowanie przepisu prawa, czy błędne jego zastosowanie chociażby z powodu nieznajomości treści tego przepisu, nie może być zaliczone do "nowych okoliczności faktycznych" ani "nowych dowodów" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W sprawie niniejszej zarówno skarżąca jak i organ nie kwestionują stanu faktycznego sprawy. Podniesiony spór dotyczy w istocie prawa – nieznajomości przez organ w chwili wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej konsekwencji prawnych art. 104 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 25 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, nie zaś poczynionych w trakcie prowadzonego postępowania ustaleń faktycznych. W szczególności przed wydaniem decyzji o uznaniu za bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku organ administracyjny nie wyprowadził wniosków ze zmiany definicji pracodawcy. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 17 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14.12.1994r. (t.j. Dz. U. z 58 z 2003r. poz. 514) pracodawcą była jednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniała pracowników. Pracodawca miał obowiązek opłacania składek na fundusz pracy za osoby pozostające m.in. w stosunku pracy. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 01.06.2005r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia ...) obowiązek opłacania składek ponosił pracodawca, którym z mocy art. 2 ust. 2 pkt 25 była jednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, które zatrudniają lub mają zamiar zatrudniać co najmniej jednego pracownika. Osoba fizyczna nie prowadząca działalności gospodarczej od dnia 01.06.2005r. nie była pracodawcą zobowiązanym do opłacania składek na Fundusz Pracy. Tych zmian prawnych organ nie zauważył. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi o obowiązku znajomości i stosowania przez organy prowadzące postępowanie administracyjne przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Starosty Powiatowego w S. było uwzględnienie z urzędu już przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] ( o uznaniu J. C. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu wyżej wymienionej prawa do zasiłku) aktualnego stanu prawnego określonego w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązującej wówczas już od ponad pół roku czasu, tj. od 01 czerwca 2004r. (art. 152 ustawy). W świetle powyższych wywodów późniejsze podjęcie przez organ administracji informacji o konsekwencjach prawnych wynikających z treści art. 104 ust. 1 ustawy nie mogło skutkować uznaniem, iż w sprawie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tym samym brak było podstaw do orzeczenia po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, jak uczynił to Starosta Powiatu S. w decyzji z dnia [...].03.2005 r., która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Postępowanie o wznowienie nie jest instytucją samonaprawy błędnych decyzji ostatecznych z każdej przyczyny, a postępowaniem szczególnym, umożliwiającym weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych z powodu wad samego postępowania (nie wad decyzji) wyszczególnionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa. Zatem w sprawie niniejszej, jeżeli organ pierwszej instancji powziął zamiar zbadania, czy wystąpiły w sprawie wadliwości skutkujące możliwością wznowienia z urzędu postępowania - po wydaniu postanowienia o wznowieniu (niezaskarżalnego) winien był rozważyć przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-5 kpa. W sytuacji braku ziszczenia się którejkolwiek z nich w postępowaniu w danej sprawie, był władny wyłącznie wydać następnie decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, tj. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. W sprawie niniejszej natomiast z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy została wydana decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylająca dotychczasową decyzję i orzekająca o istocie sprawy, co wynikało z błędnej oceny odnoszącej się do art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jako sprzeczna z prawem wydana po wznowieniu decyzja podlegała uchyleniu, przy czym z mocy art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny był władny uchylić decyzje organów obu instancji. Rozpoznając obecnie sprawę (na skutek niniejszego wyroku), skoro organ wydał w dniu [...].03.2005 r. postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania, to winien dokonać ponownej analizy przesłanek wznowienia, w szczególności art. 145 § 1 pkt 5 kpa – zgodnie z wiążącą go oceną prawną zawartą powyżej. Jeśli wynikiem analizy będzie konkluzja, że ustawowa podstawa wznowienia nie zaistniała w sprawie niniejszej – winien wydać decyzję opartą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II zapadło z umocowania wynikającego z art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.